当民国2年正式国会尚未成立前，各政党对于宪法起草问题意见颇不一致，大别之有 三派：第一派是国民党的主张，认为宪法的起草和制定，是国家主权攸关，当然是国会 的职责。依《约法》的规定，国会成立后，应由国会选出起草委员编定，经参众两院议 决。第二派是梁启超等所倡导，而为当时十八省都督及共和党、统一党、民主党所赞成， 此派主张由政府组织宪法起草机关，以现在临时参议院、各省都督、各政党和总统府所 派的委员编定宪法，提交国会议决；第三派为袁系的主张，认为现时政党意见不一，政 府设法由大总统直颁宪法起草命令，布告全国，以免政争。正式国会成立后，由于国民 党在参众两院都获得压倒的多数，因此，国民党主张便获得胜利，两院选出了宪法起草 委员，成立宪法起草委员会。在这个委员会中，国民党的委员占了大多数。

当宪法起草在进行中，袁世凯对于行将制定的正式宪法最引为深虑的是两个问题： 一是大总统任命国务员有没有必需获国会同意的必要；二是大总统有没有解散国会的权 力。袁认为过去一年多的经验，内阁曾三次改组，每一阁员的任命胥经国会同意，议员 则多方留难，因此，袁认为正式宪法中，应该取消国会同意任免阁员权和总统有解散国 会权。

袁的这两个问题自然遭到国民党的宪法起草委员的猛烈抨击，这时恰遇到二次革命， 袁政府和宪法起草委员会乃发生更尖锐的冲突。2年8月中旬，起草委员徐秀钧首被逮捕， 并被解往九江枪决。8月27日政府复捕去国民党籍之参议员朱念祖、高荫藻、张我华、赵 世钰、丁象谦等五人，和众议员常恒芳、褚辅成、刘恩格等三人。内中张我华、赵世钰、 褚辅成、刘恩格四人为宪草委员。其后褚辅成、朱念祖被解往宿县，常恒芳解往安庆， 赵世钰等五人羁押于天津，至国会解散后始获释。褚辅成和朱念祖在袁死后，国会复活 才与常恒芳同时出狱。袁解散国会后，更有徐镜心被杀于北京，段世恒死于陕西。这是 一页非常痛心而悲壮的民主奋斗血泪史，袁世凯为了议员们不听从他的意见，而采取的 暴行中，统计宪法起草委员被杀的有三人，被捕的有四人，实在是我国立法史上最惨的 一幕。

袁世凯在宪法还在起草时，就使用卑鄙的手段以达到他个人予智自雄的目的。他心 目中从不知民主为何物，同时他要求宪法符合他的意旨是假定他可以终身担任总统，因 为他所争的不是国民的希望，也不是国家的需要，而是他在担任总统时的方便！

民国初年的政治，很多地方令人泣笑皆非。前面已提到政党的组成，好些人一身兼 好几个党，好些人今天是这个党明天便是那个党。尤其是国会的议员，有价有市出卖， 今天卖给甲党，明天又卖给乙党，于是有好事之徒拟了一份卖身契文曰：

“末员某甲，今以本身所买得之议员一名，卖与贵党，连皮带骨，一概不留。自卖 与贵党之后，任从贵党为非作歹，本员无不服从。”

这个卖身契，实际说来仍是外行所写，因为那些卖身议员，以卖一回最为笨伯，老 猾的多是分作无数次卖，或同时兼卖五个党，卖完之后一律脱党，自名为厌弃党争。所 以当时有人看了上面那份卖身契，竟连皮带骨一齐卖，全谓为尚有良心，是三代以上的 人物。据说卖身的人第一次收钱到手时，向掮客所作的第一句客套话是：“何必客气！” 于是，当时北京的应酬场中，只要有人说一句何必客气，一定引起了哄堂。有人看到当 时情景，愤慨万分，曾感慨地说：“今日共和，卖国的价钱比从前便宜多了。”别人不 解其意，问是何意。其人曰：“当前清时，有个英国人曾说：我们不必和中国打仗，就 能把中国土地利权占尽，我们只要汇丰银行一家就办得到。因为你们中国的一个知县官， 只须八千两银子就能捐得到，这样算起来，把全中国的州县买尽，至多不过千万元，香 港上海汇丰银行随时可以拿出这笔钱来。如今，中华民国要选举正式大总统，依选举法， 只须四五百张票，听说每张票一万元，买四五百张不过四五百万元，这个数目买一个大 总统，统理全中国，岂不比买全国州县官要便宜得多吗！”

当时的北京，议员们成了豪客，本来北京马车不多，这时议员十之八九坐马车，且 多为自备马车。旧时北京请客，寻常酒席不过八元十元，这时北京一席20余金以上，议 员请客多在六国饭店、北京饭店、昌德饭店。议员纳妾亦成普遍现象。至于八大胡同的 热闹，也是庚子以后所未有。名花如姚蓉初、金小菊皆被人藏之金屋。俱乐部是洋玩意， 北京本来没有，这时却极发达，遍处皆有俱乐部，作为政客们应酬和团结本党的联欢地 方。上海的名花亦多由南来北。

这一时期北京风气之坏，实在是超过了清朝末年。政客利用议员，议员又利用政客， 互相勾结，互相利用，灯红酒绿，征逐歌舞，这就是民国初年的北京城。

当南北战争时，刺宋案的祸首赵秉钧担任北京市的戒严总司令，新闻记者曾访问赵， 下面是赵和记者的谈话：

赵说：黄克强等的计划也很可观，但无奈材料不齐，现在中国政治，不怕没有人开 出好菜单，但任凭你菜单开得如何好法，无奈没有材料，也做不出好菜来。我时常劝袁 总统让出一部分事业，请新人物大家帮忙，请他们历练历练、他们就知道困难了。新人 物开口便要做总长，哪个甘居下位，即如记者先生你足下，有人请你做知事，你做吗？

赵又谈及知事，他说：从前直隶知事没有人做，纷纷要辞职，现在居然有人抢着做 了，细查原因，乃是有人发明新法，与县议会绅士沟通，准许人民播种鸦片，余利均分， 于是瘠缺变成肥缺，上司若要更换，便有议会挽留，大绅士请愿。

记者问：袁总统何故遇事躬亲？第一未免琐碎，第二未免因小失大。

赵说：这是袁总统做过十余年督抚的习惯，因为遇事躬亲，所以这一把钥匙无人能 管，譬如这次赣宁战祸，军事人物均有战功，拥大兵封藩在外；可是有袁总统在，决无 人敢把持跋扈的。

戒严副总司令是军政执法处处长陆建章，在当时的北京城，似乎他比赵秉钧还红。 陆手下有一大将是侦探长郝占一，当时提起郝的名字来确有小孩子不敢夜哭之势。当北 京戒严令颁布后，便不断传出许多触目惊心的新闻，如：社会党首领陈翼龙遭枪毙，议 员徐秀钧因段芝贵来电被捕，《爱国报》总理丁某被捕，烟台总司令连承基因京社党嫌 疑被捕，国民党议员王以文、蒋举清被警察监视，国民党议员伍汉持在天津被捕，国民 党报纸均停刊。

在这风声鹤唳的时候，忽然传出一个粉红色的谣言：北京城有一名女优金玉兰，声 色技艺倾绝一时，她的色艺全城倾倒。忽然传说她已被戒严司令部捕去枪毙，人言啧啧， 小报画报还描摹临刑时悲惨凄艳镜头。整个北京城都认为这一代名优已随南北战争而葬 送，万口一声为之悲怆。名士易哭庵为诗有句：“今世居然杀美人！”于是大家传她致 祸之由，有说金认识二名革命党人，挟炸弹欲刺袁，因此金被株连，傅会其词，越传越 离谱，最后简直渲染得像红线女或公孙大娘一般。又有人说是同行生忌嫉，向当道进谗 所致。这些传闻已构成一篇动人的戏剧了；其实这期间的金玉兰正在天津上演《小上坟》。

袁本来最不懂政党的，到了刺宋和国民党二次革命后，不得不制造一个政党来装点 门窗，乃促使梁启超和王赓（后改名揖唐）等联合组织一个大党，成为袁政府的与党。 这时，共和党、统一党、民主党和国民党相处不洽，于是大家联合起来，于民国2年5月 29日组成进步党。进步党的政纲是：

（一）采取国家主义，建设强善政府；

（二）尊重人民公意，拥护法赋自由；

（三）顺应世界大势，增进平和实利。

进步党的人事是：理事长黎元洪，理事梁启超、张謇、伍廷芳、孙武、那彦图、汤 化龙、王揖唐、蒲殿英、王印川。政务部长林长民、副部长时功玖、王荫棠。法律主任 汪荣宝，财政主任吴鼎昌，外交主任林志钧，庶政主任张嘉璈，交际主任黄远庸等。

进步党组成后，顿然成为国会中的多数党，声势凌驾国民党之上。不过这个集多数 小党为大党的进步党，本是乌合之众，团结力量甚弱，因此成立后才一个月，旧共和党 中的民社派之张伯烈、郑万瞻、彭介石、胡鄂公等，与旧统一党中之黄云鹏、吴宗慈、 王湘等40余人，突然发表宣言，宣告脱党，另组新共和党，以国民党、进步党以外的第 三大党自居，在两院中占了50余议席。进步党的多数优势于是丧失。

进步党分裂的原因是：（一）由于旧民主党的梁启超、汤化龙、林长民、孙洪伊、 蒲殿俊、梁善济诸人有垄断之嫌；（二）由于旧共和党党费4万余元，尽为进步党提用； （三）袁在接洽合并时，少数有野心的政客以为这样做了以后便可入阁，结果没有达到 目的，于是大失所望。

旧共和党退出进步党后，进步党的多数优势完全丧失，袁希望进步党成为大党的目 的落空，同时又怕这些人转过来和国民党合流，因此袁世凯和梁启超、汤化龙等乃频频 磋商善后方策，同时防止这些人士亲近国民党。其实这些人士退出进步党，只是因不满 意旧民主党，在大问题上，仍站在袁世凯一边，是和国民党对立的。进步党在和国民党 对立期间，并积极嗾使国民党分子另组政党以分国民党之势，国民党遂分裂为五个政团： （一）相友会，会长刘揆一。（二）政友会，首创者为景耀月和孙毓筠。（三）癸丑同 志会，由湖南众议员陈家鼎组织。（四）集益社，为广东人结合之团体。（五）超然社， 为国民党湖南议员郭人漳及夏同龢所组。

在南北战争时，留在北京国会的国民党议员仅有150名，在国会中已毫无力量。

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