1938年，日本帝国主义忙于侵占徐州、武汉、广州等地，沿平汉路、粤汉路等向中国的腹地进犯，并千方百计地对国民党以战迫降，妄图短期内灭亡中国。中共中央和毛泽东决定，乘此机会，在敌后放手发动群众，开展游击战争，开辟根据地。聂荣臻首先注意开辟北岳区，作为晋察冀根据地的“心脏”。

有一天，参谋长唐延杰见聂荣臻望着地图沉思，便问：“司令员，您在想什么？”聂荣臻回答：“我在想，晋察冀的党政军领导机关究竟放在什么地方好。五台这个地方地形虽然好，但自从敌人占了同蒲路，太原失守以后，此地已经孤立。而且这里是阎锡山的老家，还留下了他的一个师，说是友军，实际上常跟我们闹摩擦，阎锡山是不愿看到我们在这里发展的。五台群众也太少，不能光靠和尚、喇嘛进行抗日。人口密集的是平汉路两侧，特别是冀中平原地区，所以我们的领导机关得往前靠。我看阜平这个地方不错，位置适中。平型关战斗时，我曾到过阜平以西的下庄、龙泉关、上寨等地，那里地形险峻，敌人的机械化部队展不开，骑兵也很难活动，在那里打游击战对我们很有利。所以我当时就说，‘这是条游击队之路。’在阜平，如遇到敌人大的进攻，我们可以往西靠，与他周旋。你们看呢？”唐延杰、舒同等人都表示赞成。

经过几天的准备，报经八路军总部批准以后，聂荣臻率领军区领导机关向阜平出发了。1937年11月18日下午，他们抵达阜平城。

建立全边区统一政权的问题，已经提上了日程。聂荣臻深知，国民党的旧政权垮了，只有建立起新的抗日民主政权，才能安定人心，如同树起一面大旗，使人民群众和各种抗日力量团聚在这面大旗之下。因此，到达阜平城的当晚，聂荣臻即与宋劭文、盂县县长胡仁奎以及冀、察两省的有关人员，就成立全区的政权机构问题，一直商量到下半夜。聂荣臻说：上个月20日，刘少奇给我发来指示，要求立即筹备成立晋察冀边区政府。他接着说：只有有了抗日政府，制定了有利于抗日的各项正确政策，才能发动群众抗日，稳定社会秩序，改善人民生活。同时，部队要补给、扩充，急需解决财政问题，这都需要有一个统一的政府进行领导和组织。11月上旬，聂荣臻将这些意见报告给中共中央和八路军总部，得到了中央和总部的肯定。

12月17日，聂荣臻接到毛泽东来电：“必须坚持抗日民族统一战线的政策??尤其荣臻所在之晋东北地区，事同一律，不应立异，一切须取得阎之同意。”聂荣臻知道宋劭文跟阎锡山能说得上话，就让他要求阎锡山批准成立边区临时政府。宋劭文同阎锡山打交道是比较顺利的，过去曾从阎锡山那儿先后弄到了30万元的经费，交给聂荣臻充作军区初创时的活动经费，还报请阎锡山批准，从五台山镇海寺章嘉活佛的卫队那儿借出500余支枪，交给军区部队使用。可是关于成立边区临时政府的事，宋劭文连着打了7份电报，阎锡山都不答复，宋劭文着急了，不知什么地方出了问题！

这时，胡仁奎从孟县来看望宋劭文，谈起了这事。胡仁奎问宋劭文的电文是怎么写的，宋劭文说全是跟阎锡山讲成立边区临时政府对抗战有利的道理。胡仁奎笑道：“那样写不行！应该写明这样做对阎锡山有利才行。他关心的是扩大他的实力，不是什么抗战不抗战的问题。”

胡仁奎和宋劭文一样，表面上是国民党的官儿，实际上也是中共地下党员、山西牺牲救国同盟会的成员。

宋劭文按胡仁奎的建议，再次给阎锡山发电，大讲成立边区政府对山西如何有利，可以把山西的势力扩展到察哈尔和河北省去。电报发出不久，阎锡山就复电了，除了表示同意成立边区临时政府之外，还说已经电告国民党中央政府行政院备案。

聂荣臻在给总部和北方局的报告中说，阎锡山12月4日给宋劭文复电，内称“在敌人包围中自行树立政权于敌后，对整个收复失地不无裨益??兹奉军委会（指蒋介石主持的国民政府军事委员会）办事处电开：马支①电诵悉，所请成立晋察冀边区行政委员会及该会组织人选均照准，晋察冀边区着归阎司令长官指挥??今电令该部分别通知各委员一体遵照，并即日召集组织成立”。成立晋察冀边区政府就这样取得了合法地位。5日，阜平城里正式挂起了“晋察冀边区军政民代表大会筹备处”的牌子。此后，聂荣臻与筹备处成员商定，派人分头到各地联络。联络工作很顺利，因为大家都不甘心当亡国奴，听说由共产党领导的八路军要在敌后成立抗日政府，都很拥护，在不到一个月的时间里，晋察冀地区有39个县表示愿意参加军政民代表大会。

1938年1月10日，是阜平山城有史以来最为盛大的节日——晋察冀边区军政民代表大会在这里隆重开幕。聂荣臻作为149位代表中的一员，与各抗日党派、各抗日阶层和团体的代表、少数民族的代表以及来自五台山的和尚、喇嘛代表欢聚一堂。山城的街上，熙熙攘攘，热闹非凡，最引人注目的当推那些身披大红袈裟的五台山僧侣。

聂荣臻双手合十接见来自佛教圣地的出家人代表。他始料不及的是，会议之初，审查与会代表资格的时候，对五台山僧侣的代表权问题竟然出现了分歧意见。有人提出，出家人只能烧香拜佛，不必吸收他们参政。参加筹备工作的黄敬、邓拓列举五台山僧人手持刀枪放哨，为过往的抗日部队提供食宿等抗日行动，说明这些出家人不但慈悲为怀，而且忧国忧民，难能可贵，岂能轻视他们。最后，聂荣臻到会表示：“和尚和喇嘛也是中国人，他们虽然出了家，但并没有出国。在民族革命统一战线之中，我们应该和各民族各阶层紧紧地携手，共同抗日。我们不能因为和尚和喇嘛的宗教信仰，把他们排斥在抗日的门外。”

聂荣臻一席话，说得大家口服心服，一致同意爱国僧侣作为正式代表出席边区军政民代表大会。消息传到五台山，僧侣们极为感动，还有一些年轻僧人参加了抗日部队。新华社为此发了快讯，宣布佛教名山五台山寺庙的出家人也投身抗日，其响亮口号是：我们出了家，但没有出国！这一消息在全国宗教界引起了强烈的反响。

代表会议共开了6天，开得很成功。在大会上，聂荣臻、刘奠基、吕正操、李杰庸、孙志远、张苏、娄凝先等人当选为边区政府委员，宋劭文、胡仁奎分任正副主任委员。聂荣臻在会上发表了激动人心的演说。大会在1月14日通过的宣言中说：“为着创立与巩固晋察冀抗日根据地，保持华北游击战争；为着统一与整理晋察冀边区内军事、财政、经济以及一切行政机构，保证持久的必然胜利，为着打击汉奸政权，团结一切抗日力量，争取徘徊歧途的动摇分子，晋察冀边区有成立临时政权的必要。”大会还通过了政治、①指1月21日至12月4日。

军事、财政、经济、文化教育、群众运动、妇女运动等7个决议案，使晋察冀的各项工作有了初步的行动准则。稍后，新成立的晋察冀边区政府——临时行政委员会又先后拟定了边区政府组织法、优待抗日军人家属暂行办法、减租减息单行条例、区村镇公所组织法及区村镇长选举法等法律、法令。3月20日，边区政府宣布成立晋察冀边区银行，发行边区货币，这在日后的经济斗争中发挥了重要作用。

“老乡政府在阜平成立了！”边区的老百姓奔走相告，把抗日的人民政府看作自己真正的靠山。

可是成立边区政府这件大好事，却遭到王明的反对。王明以中共中央长江局的名义来电，说晋察冀这样做会“刺激”国民党，对全国统一战线的工作将发生不良影响。聂荣臻气愤地对宋劭文说：“你看，蒋介石、阎锡山都批准了，他却反对，真是岂有此理！”

聂荣臻致电八路军总部领导人朱德等，旗帜鲜明地指出：如按王明意见行事，我们当放弃独立自主方针，这正符合阎锡山的要求。这样，我们“便（要）为他人作嫁衣裳”①，望中央早作指示。后来，当他知道王明的错误观点受到了中共中央的批评，高兴地对宋劭文说：“我们做对了，大胆地干吧。”

边区政府的成立，为放手发动群众创造了更为有利的条件。聂荣臻要政府以抗日为号召，坚决推行减租减息政策，作为发动群众的头等大事，并以此来激励广大群众勇敢地参加游击队、义勇军，帮助军队维持地方秩序，积极推动各种救亡运动。这些都取得了很大的成绩。政府还制定了关于各群众组织组成和活动的规章制度，从而大大地推动了各群众组织的组成规模和发展速度。一时工、农、商、妇女、青年等组织在各地纷纷成立，许多地方还组织了儿童团。到3月份，工人、农民、妇女、青年组织都召开了各县和全边区的代表大会，成立了各种领导机构。其中农民救国会的会员达57万多人。聂荣臻看到这一切自然很高兴。后来他说：“在群众抗日积极性的不断提高之下，群众组织的普遍建立与发展，一般民众武装的成长与壮大，群众对于战争的积极援助与英勇的配合行动，日益活跃地成为边区抗日不可制服的力量。这样就造成了一个基本的群众条件。这一条件的具备，就使我们晋察冀边区确定地从一个游击区变成了一个巩固的抗日根据地了。”①聂荣臻在重视政权建设的同时，也高度重视党的建设。早在筹建晋察冀军区期间，中共中央北方局和八路军总部都明确指示，留在敌后的党政军机关单位，只要在聂荣臻工作范围内的，都由他领导。聂荣臻到阜平时，黄敬任中共晋察冀省委书记。他向聂荣臻汇报了省委的工作：在“七·七”事变前的白色恐怖下，河北地下党组织受到极大的破坏，但仍有许多共产党员在各地自发地坚持斗争，抗战爆发后，他们积极组织抗日武装，纷纷来找省委联系，省委还办了党校，轮训党员，办了农民和妇女干部训练班，并正同各地党的组织积极联系，以便把党员组织起来，推动各项抗日工作。聂荣臻听着这位年轻的省委书记的汇报，在短期内做了这么多的工作，不断点头，表示满意，并鼓励他继续努力。

1938年2月，彭真到达晋察冀，代表北方局领导晋察冀边区的工作。3月26日，中共中央决定：彭真以北方局的名义，协同聂荣臻指导晋察冀、平①聂荣臻1938年2月1日致朱德等的电报。

①《聂荣臻军事文逊，解放军出版社1992年7月第1版，第64页。

汉路东，以及平、津两地党的工作。彭真曾任北方局组织部长，政策水平高，思维敏捷。由他来主持晋察冀党的工作，聂荣臻自然很高兴。同年11月，中共中央政治局决定：以彭真为书记，聂荣臻、关向应、程子华为委员，组成中央晋察冀分局。以后，中央晋察冀分局改名为中央北方分局，成员没有变动。直到1941年1月彭真回延安准备参加中共“七大”，又改为晋察冀分局由聂荣臻代理分局书记。彭真与聂荣臻一直配合得很好。边区成立中共领导机关，认真地贯彻了中共中央的路线、方针和各项政策，统一领导党、政、军各方面的工作，对晋察冀边区的发展和巩固起了决定性的作用。

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