内容摘要：本文从政府与市场关系的分析中讨论政府的性质等，并在逻辑上推出政府的目标是在市场经济制度的效率条件下追求公平，初步建立了政府公平与效率模型，并将以上的推论采用微观经济学的模型方法表达出来，最后阐述了模型的结论：政府的主要目标是追求公平，政府的核心职能是提供公共品与进行制度创新。

 

    关键词：政府目标 公平与效率  备选集合A  制度创新

 

    政府是经济系统三大活动主体之一（个人、厂商、政府），政府是财政活动的主体，其活动表现为直接的财政收支活动以及与财政收支相关的活动等。为了深入了解经济运行的全过程，必须深入研究经济系统中的各个主体及其活动过程。消费者理论与厂商理论对个人与厂商分别作了详细的研究，但经典的经济学教材对政府的研究较少，而且存在较大分歧。本文主要对政府组织进行研究，旨在说明政府运行的目标与机制等，即澄清政府组织的性质、目标及环境，即：政府的目的与目标是什么，其目标函数与约束条件是什么？政府实现其目标的关键与运行机制又是什么？本文试图探索以上问题，在第一部分对政府与市场的关系及性质进行了重新思考，第二部分重点探讨了政府公平与效率模型及政策建议，第三部分得出政府公平效率模型的结论与政策性建议。

 

一、政府、市场的关系及性质

 

    现代经济学是建立在市场经济基础上的，经济学中关于政府与市场的关系讨论贯穿于整个经济学学科体系的建立和经济发展的实践，从未停止过。理论从最初斯密的“廉价政府”到凯恩斯的政府干预论，再到新自由主义的反对政府干预，实践中，市场化成为世界潮流，在各国不同程度的进行着，但是各国的市场化程度也表现出了巨大差异。我们从重新认识市场与政府的关系出发讨论政府的性质。

 

    1、重新认识市场制度与市场化

 

    我们经常所说的市场经济实际上是指市场制度，市场制度是经济运行中市场力量对资源配置起基础性作用的一整套运行机制、规范或制度等。人们认识到了市场在配置资源方面的优越性之后，开始加强了市场制度的建设，即市场化过程。实际上，市场先于市场制度与市场化，在长期的经济实践中，人们逐步建立起市场制度，进行着市场化。市场化程度高不仅仅是指衡量市场化的一些量化指标的比例高，更重要的包括市场制度的完善，如市场与政府的关系融洽程度高等。就是各个发达资本主义国家的市场经济制度也差异巨大，在一个好的市场经济体制中，各个经济活动主体或组织的自由和权益都应得到尊重和保护，市场的有效性与政府的有效性能相互配合好。

 

    2、重新认识政府、政府组织与政府制度

 

    在认识到了“市场不是万能的”之后，人们找到了政府存在的理论上的可能性。从个体利益的角度出发，当人们的一些利益无法由自身完成时，建立各种组织来实现共同的利益成为人们的必然选择，企业与政府都带有组织这一本质性的特点。如果我们坚持经济学的行为主体是单一的个人，即单一的经济人假设，那么企业与政府都是个人为了实现自身目标而建立起来的组织。或者将企业与政府都视为一种制度，都是经济人为了追求资源配置效率与个人利益而建立的制度，是个人为了自身的目标而进行的制度创新。如：政府提供公共品，居民缴纳税收，其实质就是全社会的个人为了实现仅凭个人无法实现的目标而进行制度创新与合作的结果，建立政府组织并形成政府制度。如果将个人缴纳的税收视为政府组织提供公共品的价格，那么政府制度就是一种间接的交易制度，是一种资源配置方式与分配方式，每一个个人都可以从使用公共品与缴纳税收中获益。笔者将人类建立的资源配置制度分为两种，即市场制度与组织制度，二者的主要区别是：利益个体为了自身目标而采取的手段或方式不同，即手段的差异性，市场制度中个体的目标是通过自己选择与市场配置的方式来追求自身利益的最大化，而组织制度中个体的目标是通过实现集体或组织的利益最大化来追求个人利益，必须实现组织利益最大化与个人利益最大化的相容。其中组织制度包括企业制度、政府制度与非政府组织制度（NGO或NPO非营利组织）等。

 

    政府作为一个组织，其目标取决于组织的各个成员。一方面，财政或政府的活动是通过既定的组织制度即政府制度来执行的，而政府制度的典型机制是政治程序（含法律程序），这是一种集体决策机制，该机制能保证的目标是满足大多数人的意愿或利益，也就是追求个体间的公平，也只有将政府组织的目标定为追求公平，才能实现个人与集体利益的相容性，否则政府作为组织就失去了存在的必要性。另一方面，各种组织的成员也处于市场制度下，市场制度采用的典型机制是个体决策机制，该机制能保证个体利益的实现，也就是追求效率。综合以上两方面，政府与市场结合并以市场调节为基础的市场经济制度可以保证公平与效率双重目标的实现。

 

    假设政府的集体决策机制是政府运行或公共产品提供的唯一的必然的机制，那么政府的目标就是追求与满足多数人的意愿或利益，即追求个体间的公平。那么，任何的不顾客观存在的政治选择机制而假设政府的目标仅仅是追求效率的理论与模型，有些不切合社会实际。

 

    政府具体目标的制定、执行、监督等都是以间接方式为主，其交易成本较高，所以为了提高资源配置效率，社会应该尽量减少政府的活动范围，将政府的活动范围限定在其必需的范围内，如提供纯公共产品与服务，并逐步通过市场与非政府组织等来提供一些准公共品。

 

    3、市场与政府结合的市场经济制度

 

    两者结合的形式多种多样，结合形式的不同成为划分经济制度类型的标准。以市场作为基础的资源配置方式就是市场经济制度，主张反对政府过度干预经济，政府仅仅提供旨在追求整体利益或公平的公共品；而以计划为主或以政府调节为主的资源配置方式就是计划经济制度，主张政府全面干预。实践表明，政府干预的目标与实际的干预绩效之间存在巨大差距，大范围的政府干预效率并不高。有些政府干预不仅仅没有解决问题，反而增加了解决问题的难度，浪费了财政资金。正如弗里德曼所言：“一个机构尤其是政府机构“应该”实现的目标是一回事，而这个机构实际实现的目标则是另一回事。”^[2]

 

    反对政府过度干预经济但并不是否认政府在经济社会中所起的作用，恰恰是为了更好的发挥政府的作用，才对政府的目标、职能范围、机制等做出更加规范的界定。公共财政正是为了发挥市场作用、弥补市场失效、提供必要的公共产品或服务等而形成发展起来的一种政府制度（财政类型）。公共财政并非反对市场的作用，实践证明良好的公共财政恰恰是与市场制度配合良好的政府制度。所以，单一的市场与政府制度各有优缺点，扬长避短，最好的选择是两者的结合，即以市场作为资源配置的基础方式、以政府调节为辅的市场经济制度，又称混合制度。

 

    市场经济制度的伟大之处就在于其设计了一个良好的制度环境：市场中的各个活动主体或组织都按照自己的目标来选择行动，追求效率或公平；在追求效率方面，市场机制更有效，在追求或保护公平方面，政府制度的作用更大；两者互为补充，缺一不可。市场机制保证个人在公平的约束下（即政府制度下）追求效率，政府制度保证个人在效率的约束下（即市场制度下）实现公平，两种制度融合形成新的市场经济制度。政府作为市场的监督与监管者担负着制度创新的重任（这里将法律、规制、制度统称为制度）。

 

    至今，主流现代经济学在研究市场微观主体时，假设政府是固定的，而在研究政府或财政时，假设企业与市场制度是固定的，即外生的，得出的结论并不适合所有的国家，尤其像我国这样的转轨国家。主要原因是我国的市场经济制度十分不完善，与市场机制协调的政府制度存在很多问题。所以，建立一种能解释各国经济制度的经济学说是摆在广大学者面前的一项重要任务。我们不否认存在市场失灵，但这不是一定采用政府干预的充分条件，市场失灵可以通过制度创新与改革，即建立与完善混合经济制度来弥补。

 

二、政府公平与效率模型

 

    在混合制度下，政府目标是在维护市场制度、实现效率的约束下追求公平，而政府实现公平的手段主要是财政收支活动（也包括一些规制等），即提供公共品与服务。尽管学术界对于公平的定义多种多样，如起点公平、机会公平和终点公平，但是政府机制即集体决策机制的核心功能就是保证公平、实现个人与集体利益的相容性。以下是政府公平与效率模型的假设与框架，主要探讨混合制度下，政府的目标与运行机制。

 

    1、假设

 

    （1）政府是由各个私人部门成员或私人部门的代表组成的组织，这就决定了政府必须为各个私人部门的个人利益着想。这里假设“主权在民”，即政府的权力来自于人民的授权，典型的集体决策机制政府是代议制民主政府，“主权在民”假设区别于德国历史学派的假设：存在一个政府组织，其权力、利益与私人部门处于同等地位。

 

    （2）政府运行机制（或财政机制）是集体决策机制或政治程序——即公共选择机制。假设政治程序是政府运行的唯一的必然的机制，并假设在可以预见的无限期内这种状况是无法改变的，那么，这种决策机制就是政府的约束条件。

 

    （3）政治决策过程中不存在合谋，各个代表的选择是独立进行的。在实践中，这一条件可以通过法律制度或其他制度加以规范，即混合制度的完善。

 

    （4）政府作为市场的监督与监管者担负着制度创新的重任，即为市场提供公平的制度环境，既包括事前的监督监管，又包括事后监督监管，如提供法律、制度、规制、优良社会道德的倡导、工商行政管理等等。

 

    （5）G = T，财政收支基本平衡。假设没有政府债务收入，政府的收入全部是税收的形式，政府支出构成其必须提供的公共品与服务的成本。

 

    （6）社会总消费分为私人消费品与公共品，其总量是一个定量。社会私人消费品有多种，设为n种，表示为：X（X₁，X₂，X₃，…，X_n），公共品有m种，表示为：G（G₁，G₂，G₃，…，G_m）。

 

    （7）假设只有制度的改革才会导致公共品供给结构的变化，而制度的改革必须通过政治程序实现。公共品供给结构Gⁱ与相对稳定的制度Iⁱ一一对应（i=1,2,…），如G¹（G¹₁，G¹₂，G¹₃，…，G¹_n ）与I¹对应，G²（G²₁，G²₂，G²₃，…，G²_n ）与I²对应，依此类推。

 

    2、模型

 

    （图略）

 

    在以上的假设下，政府目标抽象为：在效率的约束下追求公平最大化。

 

    X代表私人品，共有n种，G代表公共品，共有m种。

 

    I代表制度因素，包括国家法律、规制等，设有i种制度，由 代表。 代表社会序数公平函数，在这里把公平视为类同于效用，可采取序数函数的形式。 代表社会在（X，G）组合下的效用水平。 代表社会所生产的物质财富在公共品与私人品之间分配完全。U（X，G）代表采取政治表决机制或制度改革或公共品结构变化后达到的效用水平（其值应大于等于公共选择或制度改革或公共品结构变化前的效用水平 ），以保证制度改革的Pareto改进。 代表在公共品供给一定的条件下，市场机制可以实现效率最大。A代表公共选择的备选集合，集合里的每一个公共品供应水平、结构以及与之相对应的私人品组合均可以实现市场的有效率，即备选集合A中的各公共品组合是满足效率条件的，表明私人品与公共品的需求与供给实现了均衡。但是均衡的水平可能不同，均衡水平由公共品的数量与结构决定，即由制度因素决定，不同的制度选择反映了决策者或集体的偏好。

 

    3、模型的解释

 

    （1）政府追求的公平是建立在市场机制基础之上的，市场是配置资源的基础性方式，在市场失效领域，政府来进行资源配置，提供公共产品，主要是进行制度创新或改革，维护市场环境的秩序与公平，保证市场机制顺利运行。政府的干预只局限在有限的范围内，政府在制度选择或干预之前要形成几个被选的制度改革方案，组成被选集合A。尽管公平与效率两者量纲不同，但是在一定的约束下，两者之间有一定的替代关系。采用政治决策机制，在几个有效率的备选方案组成的备选集合A中，可以求出模型最优解。

 

    （2）备选集合A中的任何一种方案都可能成为均衡解，这取决于决策者或投票者的价值观的一致性，一致性越好，说明公平程度越高。特殊的，当投票出现一致结果时，说明投票者们的价值观与利益趋向一致，实现了绝对公平。（当然只是选择程序上的绝对公平，即投票者们选择程序上的绝对公平，而不是实际上的绝对公平。）

 

    （3）备选集合A中的各个被选方案是由一个中立于政府各派代表的机构产生的，这个机构可称为政府经济顾问团（或改革智囊团）。顾问团的特点有：①中立于政府各派代表，并由各行业的专家组成，如，经济学家、科研人员等，顾问团构成人员的选择体现了全体人员或选民的意愿；②各备选方案各有优缺点，顾问团不提供对被选方案的价值判断，只提供各方案及其预测的各项宏观经济指标（如基尼系数、就业率、经济增长率与通货膨胀率等）；③顾问团并非由政府任命，保证其工作的中立性与科学性。实际上，如果没有改革智囊团，用投票方式解决改革问题效率是很低的，无论如何，一定有很多人受损，在个人效用无法从数量上比较的条件下，那么就很难评价改革的优劣。但由于引入改革智囊团，形成被选改革方案，有效的解决了制度改革低效的问题。

 

三、模型的结论与政策建议

 

    1、政府的目标是追求公平，集体决策机制可以保证政府在市场效率或市场机制的约束下实现公平的最大化，政府的核心职能是提供公共品与进行制度创新。制度创新成为政府的关键与核心能力，一方面，市场与政府的制度创新能力在增强，另一方面，制度创新能力已经成为一个成熟的市场经济制度国家或地区的核心能力，这必然要求减少政府干预或改善政府干预方式。这使得我们又回到了“廉价政府”的时代，但是这不是对政府干预理论的简单的否定，而是在否定之否定基础之上的扬弃，是一种更高层次上的“回归”——市场与政府制度走向融合是历史的选择。因此“廉价政府”的制度创新能力应该具备以下特点：（1）适应性。制度创新的能力是在市场追求效率的基础上形成的，只有那些与市场制度充分适应的能力才得以发挥。（2）动态性。社会的经济实践是不断变化的，那么与之相配套的制度也是具有动态的随之变化的能力。（3）历史性。社会制度的形成是有其路径依赖性的，制度创新能力也必须包括能够充分发挥旧制度的优越性。（4）习惯性。制度创新应该有成本缩减因素，即制度创新的前后应该体现出成本节约，而且制度创新成为一个社会的内生的习惯的一种力量与能力。以上这些特点保证了廉价政府的正常运转，将我们带入“大社会，小政府”的市场经济时代。

 

    2、本模型给出了偏好的又一显示机制，即通过观察集体的或选民们或决策者的制度选择即可得知大部分人的偏好，因为制度选择与公共品结构一一对应。而且相比较而言，制度更具有预测性与相对稳定性，更能显示选民们未来的偏好，从而保证了公共品提供的计划性或预算性、稳定性与及时性，也有利于进行财政支出与税制改革。

 

    3、建议成立一个改革智囊团，通过“内行管理”实现政府管理的专业化。在集体选择改革制度之前形成改革被选方案A，以缩小改革的成本、协调各投票者之间利益与避免政府决策失误太大。本模型为建立智囊团提供了有力的解释，反对只管投票不做调研、不争取专家意见以及独裁的盲目决策。如我国政府在2003年-2004年的宏观调控中，参考了众多专家的意见，实际的调控取得了良好效果。

 

    另外，在经济高度发展的今天，在制度创新的同时，技术进步为公共品的私人提供创造了技术上的条件与可能性，这为政府制度的创新开拓了更大的空间。总之，我们需要政府进行制度创新、提供公共产品与服务，建立公共财政体制，但是反对政府过度干预经济，反对在市场一遇到失效，就进行政府干预。历史与现实既然选择了市场化之路，我们就应该相信它的力量，逐步完善市场经济制度，加强制度创新，实现新的均衡。

 

    参考资料：

1、 [美] 哈尔.瓦里安《高级微观经济》，经济科学出版社，1999年。

2、平新乔《微观经济学十八讲》，北京大学出版社，2001年4月。

3、张 馨 《当代财政与财政学主流》，东北大学出版社，2000年。

4、张维迎 《博弈论与信息经济学》，上海三联书店上海人民出版社，1996年8月。    

 

作者：赵宝廷，山东大学经济学院，博士研究生，济南市山大南路27号，250100