内容提要：本文围绕资产社会政策实践提出若干理论问题进，主要目的是构建一个理论分析框架，同时也按照这个框架对理论问题进行初步分析。作者认为，以资产为直接目标的社会政策，可以运用其特有的政策工具，以较低的公共成本激励个人资产形成，增强个人自我保障能力，形成社会保障积累基金，减少社会保障公共转移支付，还可以对经济、社会产生积极的外部效应。资产社会政策可以在一定程度上与公共转移支付以及风险分担结合起来，可以与实物、服务福利政策以及收入社会政策结合起来，互相取长补短，从而使社会保障体系结构更为合理，更为有效。

关键词： 社会政策  资产社会政策  个人帐户

二十世纪后期以来社会政策出现了许多重大变革。新加坡创造的公积金制度在理念上和实践上日益得到人们认同。智利及其他一些南美国家纷纷按个人帐户的思路改革养老金制度。中国的社会保障改革在养老和医疗保障方面引入新机制，实行“社会统筹与个人帐户相结合”。香港也采取“强积金”形式建立新的养老保障制度。世界银行提出养老金的三个支柱，其中第二支柱也是围绕个人资产积累展开的。在住房保障方面，1980年代许多国家一改以往由政府提供廉租房的政策，不仅减少公房供给，还进行私有化，将公房出售给原住户。中国的福利公房也大部分出售，并且在住房体制改革过程中提出经济适用房政策，建立了职工住房公积金制度。美国学者史乐山（M. Sherraden）提出对贫困人群提供新的援助方式，建立个人发展帐户。英国近年则开始对儿童建立个人发展帐户。所有这些改革，都体现着一个共同特点，即围绕资产提供社会援助，因此Sherraden把这称作资产为本的社会政策（Asset-based social policy）。虽然改革实践大大推进了资产社会政策，但理论建设却迟迟没有跟上，远远落后于实践，这种状况应及早改变。

理论必须透过现象而认识其本质，认识其成因及变化规律。资产社会政策之所以迅速发展，根本的原因可能在于其效率，能以较低的成本获得较大的成果。因此，分析资产社会政策的成本及效果，成为理论探寻的主要路径。在成本方面，资产社会政策都涉及到一定的人力、物力投入，必须进行测量；在效果方面，资产社会政策的直接目标是个人资产，但最终目标是满足人们的需要，因此必须在需要层面测量其效果。资产社会政策的效率也就是成本/效果之间的比率，必须与传统社会政策的效率进行对比，才能评价其高低。效率评价不仅仅是效率测量，还必须进一步分析其原因，认识是什么机制影响着效率。要达到这样的理论认识，必须要用定量研究的结果进行论证。但定量研究是以定性研究为基础的，我们首先必须在定性研究阶段进行探索。以下循着这样的思维路线，对社会政策的几个理论问题进行初步探讨。

1. 资产社会政策的内涵

什么是资产社会政策？我们可以把资产社会政策看成一个由偏正结构词语构成的概念。其中“社会政策”是属概念，用“资产”一词对“社会政策”进行限定，形成一个种概念。明确资产社会政策概念，按照形式逻辑的要求，应当从内涵和外延两个角度加以讨论。其中内涵揭示它的本质，即它区别于其他相关概念所特有的属性；而外延则提出它包含哪些内容。

人们对社会政策有各种不同的定义，其中关于“政策”概念较有共识，但关于“社会”概念，则难以确定，因为这个概念在社会学乃至社会科学当中都纷乱未已。理解社会政策，不宜再次卷入“社会”概念的纷争，而应放弃演绎分析而转向经验立场，即从社会政策概念的实践背景中去认识其含义。显然，社会政策在历史上与福利国家及社会保障密不可分，这是理解社会政策经验定义的出发点。社会保障的最终目标是满足人们的需要。在经济领域，人们的需要是通过市场购买来满足的，消费者支付能力及消费者选择起着主导作用，没有什么公共干预。而在社会保障领域，人们的需要则是通过公共干预来满足的。因此，可以认为社会政策的实质是通过社会援助以保障人们的生活需要得到满足。

满足人们的需要，就必须有一定的物质产品和服务，在这个环节，社会保障通常提供一定的基本生活消费品，例如食品、住房，等等。社会保障还提供劳务形式的产品，包括医疗和照顾服务。教育主要也是劳务形态的福利。这种实物及劳务形态的产品，是传统社会政策干预的重点。但是，对一些日常生活需要，由于所需物品种类多，个人偏好不同，采取实物供给，效率不高，因此采取收入保障的形态，为人们提供一定的收入，然后由受益人持币到市场选择购买所需的商品。这种逻辑在贫困救助中体现得最典型，它通常是从贫困者的生活需要出发，界定所需的产品，然而再根据价格，确定贫困救助收入保障的标准。

可见，满足人们的需要，有着三个不同的环节。最终环节是人们的需要，第二个环节是产品，包括实物形态和劳务形态。第三个环节是收入，它是对第二个环节的补充，即在不适宜直接提供产品的范围，才采用提供收入的方式。在西方福利国家，通常在医疗、住房、教育、照顾服务等方面，主要都采取直接提供产品的方式，而在其他方面，包括贫困救助、养老等方面，则提供收入保障。

社会保障的不同环节体现着政策目标的层次性。社会保障的最终目标是满足人们的需要，但它通常是通过实物及劳务等产品的再分配来实现的。社会政策的直接目标就是产品的再分配。在二者之间，也可以把直接目标看成是一种手段，产品是满足需要的手段。对一些不宜直接提供的产品，政策目标则指向收入。在这一意义上，它的手段含义则更明显。因此，与社会保障的不同环节对应，社会政策表现一系列的手段与目标的衔接。收入保障是一种政策目标，但它只是产品福利的手段；在第二个环节，政府的目标是提供产品，但它只是满足需要的手段。

资产社会政策产生了一个新的环节，它的直接目标是个人资产，通过公共援助促进人们形成和扩大自己的资产。一般地看，资产包括财物、各种投资、有价证券、住房，等等。资产当中也有实物形态的，例如住房就是如此。但它与实物形态的福利产品不同。后者强调它的使用价值及使用者，而前者强调它的价值及所有者，二者的政策目标是完全不同的。资产与收入既有区别又有联系。收入表现为市场购买能力，资产不表现为购买能力，但它可以在一定条件下转变为收入，形成购买能力。

传统的福利政策几乎都放在收入保障和实物及劳务福利上，资产社会政策表现为国家干预环节的前移，不仅从最终福利目标前移到实物及劳务产品，不仅前移到收入，还前移到资产环节。资产社会政策中的“资产”并非一般意义的资产，而是在福利制度框架内所界定的资产，服从于社会保障的目标。因此，如果要给资产社会政策进行定义的话，可以认为，它是针对资产设立的政策，目的是通过影响人们的资产而提升他们获得收入、实物和服务的能力，以保障人们的生活需要。

对资产社会政策政策似乎还可以有更宽的定义。例如医疗卫生、教育、住房等方面的公共资产，直接关系到实物和服务福利的供给，是不是也应当是资产社会政策的干预范围。另一个问题是生产性资产，对个体经济及家庭经济而言，它直接影响到家庭收入。我国农村长期以来实行生产性扶贫，其中也包含资金方面的政策。目前一些城市为促进非正规就业，也采取了许多与生产性资金相关的政策。显然，这些政策所涉及的对象是资产，而最终目的在相当程度上也是为了解决受助对象的生活问题，符合前面所讨论的资产社会政策的内涵。这些问题十分广泛而深刻，下面的分析将不涉及这些内容。

资产社会政策的出现，使整个社会保障结构出现根本变化，由此引生出许多理论问题。例如：如何处理资产社会政策与收入社会政策的关系？在住房领域如何处理资产目标与实物目标及收入目标的关系？为什么要用资产社会政策代替收入取向及实物和劳务取向的社会政策，它有什么优点，存在什么缺点？社会政策如何处理资产、收入、实物和劳务三种形态之间的关系，它们在社会保障结构中应各自占多大比例？这些问题足以显示资产社会政策概念可能包含着十分深刻的意义。

2. 资产社会政策工具

资产社会政策首先是帮助人们形成个人资产，其中个人发展帐户是最常见的政策工具。其主要特点是通过储蓄形成个人所有的资产，以应付将来的需要。新加坡将此称作公积金，强调积累意义，但由于是政府强制执行并且由政府管理，因此强调公共性。但公积金有所有权、收益权方面都是私人性质的，只是在支配权、使用权上受公共干预约束。香港的强积金也强调积累，但它只是由政府强制执行，管理则由商业性机构进行运作。与新加坡的公积金相比，其公共干预的力度小一些。智利的养老金改革，政府不参与管理，完全让商业性机构运作。中国在住房方面建立了公积金制度，由政府管理，但其强制性则没有完全体现。在养老和医疗领域，中国引进个人帐户，完全是个人所有，强制执行，由政府管理。可见，无论政策强制程度如何，无论它由政府还是其他机构运作，个人发展帐户主要特点表现有个人所有和积累上。“公积金”、“强积金”、“个人帐户”等概念，在实践上都包含这两层意思，但在词语形式上不够准确，或者只揭示了积累方面，或者只揭示了个人所有权方面。Sherraden提出的“个人发展帐户”，解决了这个问题，其中的发展不仅揭示了积累意义，还在一定程度上揭示了积累的作用，即提高个人应付各种需要的能力。

为了促进形成个人发展帐户，政府运用了各种各样的政策措施。最常用的是对个人发展帐户存入资金给予免所得税的优惠，本文国家的所得税通常都在30%左右，中国的个人所得税也在20%左右，这对个人来说是很大的激励。另一个措施是雇主补贴，政府制度强制性或非强制性标准，由雇主为员工个人发展帐户缴费提供相应补贴。中国的养老社会保险目前个人帐户相当于工资额的11%，其中个人缴费一般为5%，其余6%是单位缴费划入个人帐户，是对个人资产的补贴。其实，政府免除个人所得税的措施，实质上是对个人资产进行间接补贴。Sherraden在美国进行的试验以及英国实行的儿童发展帐户，则出现了政府直接补贴个人资产，将转移支付资金注入个人发展帐户。

资产社会政策的另一个重要工具是住房。住房是价值量很大的消费品，国家的干预长期都放在提供低租金福利住房之上，没有涉及住房所有权。1980年代之后出现了根本转变，政策的重点放在住房资产，采取各种措施鼓励个人买房。其中力度最大的政策是以低价出售旧有公房，这是用新政策替代旧政策。香港于1990年代提出“居者有其屋计划”，政府建设新房以低于市场的价格出售给居民。中国实行的“经济适用房”政策也是如此。新加坡以及中国实行的住房公积金，则是将住房资产政策与个人发展帐户政策结合在一起。另一种措施是政府对购买住房提供直接补贴，例如对住房抵押贷款提供贴息。英国长期以来对住房合作社提供许多优惠政策，也属于住房资产社会政策。

资产社会政策不仅干预个人资产的形成，还进一步干预个人发展帐户资产的保值增值。政府对个人发展帐户基金有一系列的管制措施，直接监控基金的投资，以保障基金的安全。中国在养老个人帐户方面出现过许多政策措施，包括国有资产划拨，国有企业股份划拨，从土地出让金中划出部分充实个人帐户基金，将一些具有垄断收益的项目给基金投资。当然这些措施有着特殊的背景，即目前养老个人帐户基金存在着“空帐”，上述政策的目的是促进做实个人帐户基金而不是保值增值。其实政府也在承担着基金保值增值的责任，多年来个人帐户虽然是“空帐”，但政府每年都公布一个增值率，直接记入个人帐户，这可以看作是政府挪用个人帐户基金的成本。但是，政府提供的增值率，往往高于银行长期存款利率，因此在一定程度上体现了政府对基金增值承担的责任。在这方面，政府还可能提供保息，或者是直接保证个人发展帐户的利息率，或者保证其增值率比银行长期储蓄利率高出一定水平。

资产社会政策的最终目标不是资产本身，而是满足需要，资产最终将转变成收入形态或实物、服务形态，以满足资产所有者的需要，这就是计发待遇。在这个环节，资产社会政策仍然有很强的干预，使形态转变得以顺利，得以达到以往资产干预所预期的目的。在这一阶段，政策的直接目标不仅是保证资产权益的完全兑现，更重要的是根据需要合理安排权益。养老个人帐户养老金必须考虑余命分布规律对需要的影响，因此必须处理好资产权益与余命风险的关系。中国的个人帐户养老金采取用退休时余额除以120的形式决定月养老金，帐户余额支付完毕而仍然生存者，可继续支付；帐户余额未支付完毕而死亡者，其中的个人缴费部分可继承。可见，国家在其中承担了相当大的责任。

资产形成、保值增值、待遇计发方面的政策并非独立的，它们之间是相互联系在一起的。资产社会政策遵循的逻辑是一个边贯的过程，从需要出发，确定收入及福利产品干预目标，确定资产干预目标，然后又将资产干预的结果转变为收入及福利产品，以达到原定的需要目标。此外，资产社会政策的成功运用，也必须三个方面配合起来，方能奏效。如果只有资产形成政策而没有保值增值政策，资产形成鼓励措施的作用就难以实现，因为资产积累的长期收益在很大程度上取决于收益率。政府在资产社会政策中承担的责任，也应当在三个方面进行平衡。一般看来，在资产形成方面进行投入的短期效应强，在保值增值方面进行投入的长期效应强，而在待遇计发方面的投入更有利于保障需要。

3. 资产社会政策与转移支付的融合

福利国家的出现是对市场失灵进行干预，其主要特点是通过再分配以保障人们的生活，促进社会公平，因此转移支付量及平等的增进是评估福利国家的重要指标。资产社会政策出现了新的社会保障形式，与传统福利国家的做法有很大区别，它遇到的批评首先就在于它不是再分配的工具，无助于促进平等，背离了社会保障的本质。然而，随着资产社会政策的演化，它逐渐克服转移支付方面的弱点，越来越多地引进转移支付的机制，使个人资产与转移支付融合在一起。

无论是个人发展帐户还是住房资产，其所有权都是个人所有，在资产形成、保值增值环节，都不能将其转移支付给他人。在这一意义上，资产社会政策不能进行转移支付。在资产形成过程中，国家通常采取免税形式鼓励人们进行资产投入，实质是减少少一般税收，使人们得以将本来应用于转移支付那部分收入留下来归个人所有。在这一意义上，资产社会政策强调的也是少进行转移支付。在资产形成及保值增值两个环节，个人资产没有转移支付，体现的共同特点是没有转出支付，个人收入和资产不转移支付给他人。

但是，从另一个角度看，资产社会政策却存在大量的转入支付，即通过转移支付而扩大个人资产，这实际上是资产社会政策采用的主要手段，通过转移支付鼓励人们积累资产，以应付日后需要。在资产形成阶段，国家采取强制或鼓励原则要求雇主为个人资产帐户提供一定比例的缴费补助，这就是一种转移支付。我国养老个人帐户当中有相当于工资额3%的资金来源于单位缴费。医疗个人帐户的单位缴费与个人缴费比例相当，分别为2%。住房公积金也是以1比1的比例提供补助，个人缴费多少，单位就补助多少。直观地看，这完全是将公司收入转移支付给员工。然而，由于单位缴费也是在税前列支的，其中约有30%本应是国家税收收入，现在也通过资产社会政策而转移支付给员工。Sherraden在美国所作的试验，通过政府拨款及社会筹资为穷人建立个人发展帐户，则直接地表现出转移支付的性质。

在待遇支付环节有可能进行转移支付，当然，不是转出支付，而是转入支付。我国养老保险个人帐户养老金的设计就体现了这一点。按照个人帐户余额除以120计算支付月养老金，帐户资产及衍生收益的规模明显小于养老金支付规模，政府必须另筹资源弥补其中的缺额，出现政府转移支付，使那些帐户余额支付完毕而且生存的老人得到转入支付。个人帐户余额未支付完而去世的老人，其中个人缴费部分可以继承，体现了个人资产不转出支付。这里不评价这种支付制度的利弊，只是为了说明一点，即在待遇支付环节也可以融入转移支付。

可见，资产社会政策不是没有转移支付，而是实行单向转移支付，对个人只有转入支付，没有转出支付。传统的转移支付是双向的，可以发生在个人之间，公司与个人之间，以及国家与个人之间。所不同的是，资产社会政策没有个人之间的转移支付，但它仍然存在公司与个人之间以及国家与个人之间的转移支付。公司和国家成为单位转移支付的资金源泉。

传统福利政策的转移支付也存在着大量的单向转移支付。其中最典型的是贫困救助，贫困家庭甚至边一般税收的贡献都很小。家属津贴以及给儿童、残疾人提供的普遍主义福利待遇，也是单向转移支付，它不要求受益人以自己对社会保障项目的资源贡献为条件，单方面强调他们的收入权益。只有社会保险才强调双向转移支付，受保人必须向基金缴费才有资格获得支付。

资产社会政策转移支付与传统福利的单向转移支付的区别，主要在于发生转移支付的环节不同。传统福利往往是直接针对需要进行转移支付，当需要发生时才提供援助。而资产社会政策则对资产进行转移支付，在需要发生之前，对未来预期的需要提前进行转移支付。虽然都是单向转移支付，由于环节的提前，使资产社会政策有可能利用一些新的机制以提高政策效率，这将在后面加以讨论。

4. 资产社会政策与风险分担的融合

社会保障是通过转移支付以保障满足人们的生活需要，其中重要的转移支付机制就是风险分担，由参保人共同缴费建立基金，按照风险事件产生的需要进行支付。在社会保障体系中，风险分担占有重要位置，特别是在一些风险较强的领域例如工伤、医疗、老年，等等，风险分担机制的作用更重要。资产社会政策的转移支付是单向的，没有个人之间的转移支付，因此也不存在个人之间的风险分担。

不过，资产社会政策可以在一定程度上提升个人应付风险事件的能力。应付风险事件，可以通过转移支付手段，在一定程度上也可以通过收入纵向调节的手段，即在风险事件出现之前进行积累，以应付风险事件出现所需要的大宗支付。在初始状态下，人们通常也会自觉储蓄以应付大宗支出，其中有可预见的，也有不可预见的。资产社会政策形成的资产积累，可以提高应付风险事件的能力。例如在养老金方面，其中的风险主要在于余命，如果按照60岁后平均余命18年安排积累和养老金支付，即使是活到96岁，其养老金支付也只是增加一倍，如果像前面所讨论的，将住房资产与养老金结合起来，就完全可以应付这样的风险。

资产社会政策并不完全排斥风险分担，它可以在一定程度上融入风险分担机制，以发挥风险分担的优点。在资产转变为收入的环节，有可能运用适当的政策，引入风险分担。例如对养老个人帐户，可以考虑在计发待遇时，将个人帐户余额分作两部分，其中大部分仍像原体制那样，作为计算月养老金的依据，而另外拿出小部分用于分担高龄事件的养老金支付，用这种办法替代目前由国家承担高龄老人养老金支付责任的办法。

另一种办法是从个人发展帐户中拿出一部分资金，用于购买风险分担性的产品。例如，老年照顾是风险性很高的事件，目前世界上只有德国、日本等少数国家采取风险分担机制，北欧国家则采取国家转移支付机制，其他大多数国家都还缺乏应付这种风险的机制，在资产社会政策安排下，有可能将个人发展帐户中的小部分资金用于购买专门设计的生活照顾保险，为完全丧失或部分丧失生活自理能力的老人支付相关费用。这各一次性缴费购买的方法，可能要比每年缴费参加有关保险项目的办法操作起来更简单。

总之，资产社会政策在应付风险事件方面的作用很小，其本身缺乏风险分担机制，但可以通过个人发展帐户资金的合理运用，设计特定的保险产品，就有可能将资产社会政策与风险分担结合起来。

5. 资产社会政策的机制

任何制度的运行都存在着内部机制。制度经济学告诉我们，机制是决定经济制度的关键。市场经济机制的积极作用，现在已被人们所普遍接受。其特点是消费者选择，由此决定市场，厂商根据市场价格信号行动，自由竞争，优胜劣汰，从而实现资源的最优配置，提高经济效率。关于社会保障的机制，仍然缺乏共识。这里不妨将传统福利制度的机制表述为：国家根据人们的需要及国家经济能力，强制进行转移支付，以保障满足人们的需要。其特点是没有个人选择，是按需分配。

资产社会政策的机制是什么，如何表述，是一个很值得研究又相当复杂的问题。可以说，对市场经济机制的认识，是经济学长期探讨得出的结论。现在初探资产社会政策的机制，可以看到，它是由国家通过单向转移支付形成激励，个人选择参加，进行资产积累，以提高自己的生活保障能力，从而减轻国家在社会保障方面的转移支付责任。其特点是有个人选择，国家只是引导，不承担生活保障的全部成本，而只承担小部分起激励作用的成本，大部分成本将由个人承担。可见，其中几个关键的要素是积累，个人选择，激励，成本，保障能力。

资产社会政策的作用之一是促进个人资产积累。在没国家干预的自然状态下，人们会自觉进行储蓄，其目标是为了应付可预见的大宗支出，例如结婚、购房、子女上学、养老，等等。自觉储蓄更高的目标是为了应付不时出现的需要，它并非必然事件，而是具有一定概率的风险事件，其中典型的是医疗需要。储蓄对于人们的生活稳定十分重要，是资产社会政策所追求的目标之一。然而，在自然状态下，人们在处理当时消费与未来消费的关系时，有可能偏重于当时而忽视长远，于是给国家干预留下了空间。

个人储蓄不仅关系到个人的长远消费，还具有公共性。其中最明显的是养老保障，假设个人养老储蓄充分，个人实现自我养老，就不存在公共性。在社会保障出现之前，人们主要是通过家庭代际赡养进行养老，这仍然是私人领域的事情。现代社会保险出现后，通常采取现收现付办法提供养老金，出现了公共性的代际赡养。代际赡养与个人自我养老有着相互替代关系，个人自我养老能力增强，对代际赡养的依赖就会减少。近年来各国对养老个人帐户的重视，就是为了加强人们的自我养老能力，以减轻代际赡养的支付压力。

在市场经济中，储蓄行为在很大程度上取决于利率，这是经济学的定论。利率实际上是金融领域的价格，利率升高，资金供给增加，需求减少；利率降低，资金需要增加，供给减少。在资产社会政策领域，也存在一个类似于利率“价格”的因素，影响着人们的选择，这个因素就是资产增值率。如果资产增值率高，人们就可能减少现时消费，进行积累；如果资产增值率大于银行长期利率，人们在长期积累方面就有可能放弃银行投资工具而选择资产社会政策工具。在市场经济中，人们对利率信号的反映可以是短期的，因为资金流动完全自由。资产社会政策领域则不同，起作用的是长期增值率，因为人们选择参与，就不能退出。

研究资产增值率对个人参与行为的影响，是资产社会政策一个十分重要的问题。必须研究资产社会政策究竟需要多大的增值率，才能激励人们的自愿参与。其中低限是银行长期储蓄利率，这对个人来说是最简易且风险最小的投资工具，资产社会政策增值率必须高于这个水平，才有可能吸引人们参与。假设国家没有能力提供高于银行长期利率的资产增值率，资产社会政策就不得不采取强制原则。如果国家有可能提供更高的增值率，有可能有足够的激励作用，那么就有可能放弃强制机制，实现个人自愿选择。

资产社会政策要有足够的激励作用，就要保证资产增值率高于银行长期利率，国家就必须承担一定的成本。假设资产增值率超出银行利率1个百分点就能激励大多数人参与，那么国家承担的成本只是全部资产价值的1%。例如，如果养老个人帐户积累18000亿元，国家每年为此承担的成本在银行长期利率的基础上增加180亿元。按照平均余命18年计算，这笔资金可以按现值每年拿出1000亿元支付养老金，这样，国家不再承担转移支付1800亿元的责任，而只承担180亿元的责任，转移支付成本大大降低。如果需要2个百分点才能有足够的激励作用，国家就必须承担360亿元的成本。这种定量研究对于论证资产社会政策工具选择是十分重要的。

除增值率外，资产社会政策的激励作用还来自补贴。医疗个人帐户及住房公积金都提供1比1的补贴，养老个人帐户目前的补贴为工资额的3%，实际上，目前住房公积金的增值率按规定低于银行利率，但职工普遍接受，就由于存在高额补贴。因此，准确地说，资产社会政策的激励作用，应当是补贴率在利率两因素共同的结果，应当将二者很好地结合起来，综合运用。

对个人选择来说，除了考虑资产增值利益外，还要考虑支付自由受到限制方面的成本。这是资产社会政策与银行投资工具以及其他有价证券投资不同的之外。后者大体上可以随时变现，支付自由，而前者的支付则完全受国家干预，这在个人看来也是一种成本。因此，资产社会政策应当在支付方面尽可能提供灵活性，以减少这方面的限制。

6. 分项帐户还是综合帐户

社会保障在发展过程中围绕着人们的需要种类形成了不同的项目。从人们的生活事件主要是生育、老年、疾病、丧失劳动能力、死亡、失业，因此相应有养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险、工伤保险、家属津贴、残疾人福利等不同的保障项目。此外还有针对穷人的贫困救助，以及社会照顾、住房福利，等等。社会保障体系就是由这些相对独立的项目构成的。

资产社会政策开始也是以分项形式出现的，在中国可以看到分别设立的养老个人帐户、医疗个人帐户、住房公积金。由于资产社会政策是在原有体制基础上进行的改革，因此受到原体制的制约，一开始也按照项目分别进行。中国在养老和医疗方面分别实行的是“社会统筹与个人帐户相结合”，由于社会统筹是按项目设立的，相互独立，分别与其结合在一起的个人帐户必须也相互独立。

分项目的个人资产帐户存在着许多弊病。其一，它使资产社会政策呈分散状态，一个人拥有几个不同的帐户，信息繁杂，个人不易理解。其二，各项目的个人帐户单独设计，分别服务各项目的政策目标，相互之间可能缺乏衔接和协调。其三，它必然带来分散的管理体制，大大增加管理成本，也不利于监督。其四，帐户资金不能融通使用，不能适应个人的不同情况。

在资源意义上，个人帐户资产不必按照人们的需要种类分解为各个项目，而应当统一起来，形成综合的个人发展帐户。在个人看来，无论哪个项目的帐户，性质都是一样的，都是个人资产，统一起来，可以使制度简单明了，便于人们了解，也便于监督。在政府看来，对不同项目的个人资产有不同的鼓励措施，在这个层次，政府目标可能有所偏重，因此应当分项目制定政策。但按照各项政策形成个人资产后，政府在管理及保值增值政策上应当是一致的，这时就没有必要再将个人帐户基金分解为不同的部分。

在资源使用意义上则不同，人们的需要事实上存在分类，政府的政策目标也分别指向不同的需要，因此在个人发展帐户资金的使用上，应当按照需要的种类进行划分，政府按照原定目标，分别规定帐户资金在养老、医疗、照顾、购房、子女教育等方面的支出方式和支出标准。

这样，个人发展帐户存在着如图2所示的三个环节：从分项的政策目标开始，进入综合的个人资产，再回到分项的资金使用。三个环节是统一的整体，分项的政策目标指向的不是分项的资产，而是分项的资产使用，第一个环节与第三个环节是直接联系在一起的，体现着分项社会保障的政策目标。而第二个环节则综合起来，体现个人资产帐户的共同性质及进行统一管理以提高管理次序的目标。

但是，分项使用个人发展帐户的资金，不能过于僵硬，而应当有灵活性，安排于不同项目使用的资金，可以在一定程度上相互融通支付。这是因为，个人的需要情况有较大差异，有的人在医疗方面的需要多些，有的有可能在养老方面的需要多些，每个人因健康、寿命等因素决定的需要结构并非相同的，但帐户资金的使用，必须服从分项结构的安排，很可能背离个人实际情况。显然，不能让个人需要去适应帐户资金用途结构，而应当让帐户资金适应人们的需要。

个人发展帐户资金使用的安排，是一项政策性很强的设计。它要体现分项政策目标，又要反映个人的实际需要。如果二者衔接不好，出现背离实际需要的情况，就可能引起人们的不满。新加坡的经验说明了这一点。其公积金最初是按项目设置的，分项目支付，刚性很强，后考虑到人们的实际需要，才增加了一点弹性。个人发展帐户资金使用的安排必须建立在各种生活事件概率分布的基础上，以反映一般的情况，同时又要有微调措施，以适应具体的个人情况。这使操作更为复杂，要求经办机构有较高的管理水平。   

7. 生命阶期需要与资产社会政策

生命阶期（Life cause）研究涉及到人生不同阶段的经济社会生活，是社会科学一个很有效的视角。Life cause 通常译成“生命周期”，这并不准确，因为“周期”有周而复始的含义。从生命阶期角度看，人们在各个期间的需要和支出都有着不同的特点，这是资产社会政策不可忽视的。

人们的工作期首先产生的是住房需要，特别是要建立家庭，结婚养育子女，住房就更成为必不可少的条件。由于住房是大宗消费品，这时人们很可能是租房居住。但从资产社会政策角度看，应当鼓励人们购房。事实上，世界上大多数国家经过近二十多年的改革，住房自有化程度都在70%以上，租房居住的只是少数。住房抵押贷款给年青人提供了很有效的购房工具，也成为人生首先出现的最大宗支出。市场经济国家的住房价格一般为家庭年收入的5倍左右，人们的工作收入除日常消费外，大约可以拿出一半用以偿还贷款，因此通常需要10至15年的还贷时间。此后，随着子女成长，在完成义务教育后，非义务教育通常费用较高，子女教育成为新的大宗支出。进入老年后，没有工作收入，依靠养老金生活，医疗支出也明显增加，还可能因为部分或全部丧失生活自理能力而增加生活照顾方面的支出。

然而，现行的个人资产帐户并未能有效反映人们生命阶期需要和支出的特点。其中最典型的是住房公积金，按照规定，全体职工无论什么年龄都应参加公积金，不打算购房的职工如此，已购房的职工亦如此。年轻职工如此，临退休的职工亦如此。养老个人帐户也未能与生命阶期支出特点吻合，职工开始工作就开始通过个人帐户积累养老金。农村养老保险更是离奇，竟允许未成年人参保。显然，城镇养老个人帐户积累与住房公积金平行，年轻时影响了住房支付能力，完成购房后，又影响养老积累。医疗个人帐户支付没有强调老年医疗需要及照顾需要，特别是采取“通道式”支付办法的地方，要求将个人帐户用完后，才有可能进入统筹支付，这实际上是鼓励人们在工作阶期用完帐户资金，大大弱化其积累作用，忽视了老年医疗需要。

从生命阶期的需要和支出特点出发，应当将住房资产政策与个人发展帐户很好地结合起来。在工作阶期前期，政策重心是住房资产的形成，这时应减少个人在资产帐户上的投入，从而有可能将更多的收主投入到购置住房。另一种选择是弱化个人发展帐户的分项边界，无论个人发展帐户资金来源于住房公积金、养老个人帐户甚至医疗个人帐户，都可以用于支付购房。而当人们完成支付购房抵押贷款后，特别是在工作隐藏的中、后期，资产社会政策的重点就应当转移到养老个人帐户和医疗个人帐户，个人发展帐户中不再设住房公积金，而是将这部分资金投入到养老或医疗个人帐户中去。

从生命阶期观点看，资产社会政策先选取住房资产为重点，先期形成住房资产，然后再转移支个人发展帐户，这样做有三个十分重要的优点。第一，自有住房的居住成本比租房低得多。住房需要的满足首先涉及使用权，这可以通过购房解决，也可以通过租房解决。如果按住房使用50年计算，不考虑维修成本，每月居住成本约相当于住房价值的1/600，居住价值60万的住房，月成本为1000元。但住房租金水平则高得多。按照通常的计算，一般认为住房月租金约相当于房价的1/120，这可能高估了，但即使相当于房价的1/240，居住60万元的住房，月成本也在2500元。第二，住房资产可以利用社会力以自动增值。住房价格的长期趋势是上升，原因在于与居住相关的城市环境、设施条件在会不断改善，从而增加了住房的使用价值。与个人发展帐户相比，住房是自然增值，而个人帐户基金必须通过投资努力才能增值，而且其增值率不一定就比住房自然增值率高。

按照生命阶期将住房资产政策与个人发展帐户结合起来，还可以探索如何在养老阶期将住房所有权转变为收入，以改善老年生活质量。人们进入养老期时很可能有两种形态的资产，即住房资产和个人发展帐户资产，其中前者的直接目标是住房需要，后者的目标是老年生活及医疗、照顾需要。由于住房是大宗资产，在市场经济国家，住房价值通常相当于家庭5年左右的收入，可能接近个人10年的收入，其价值可能比个人发展帐户帐户余额还大。如何利用住房资产养老，北京目前正在试验的“反向抵押贷款”经验值得借鉴。其办法是将住房所有权抵押给金融机构，得到贷款以用于养老。老年人仍然保留住房使用权，仍然居住原地，住房需要未受任何影响，仅以所有权换得收入以满足其他各方面的需要。这种做法很符合个人生命阶期的需要和支付规律，但它涉及到家庭内部的代际资源转移问题，要求人们在家庭赡养及遗产方面形成与之相应的准则和价值观念。

8. 资产社会政策对不同收入人群的作用

社会保障十分强调目标人群，例如老人、儿童、失业者、残疾人，等等，为此出现了一些专门以特定人群为目标的保障项目。另一个角度是对不同收入人群的关注，其中最典型的是贫困救助。总体上看，社会保障存在着不同收入人群之间的转移支付，促进了社会平等。也就说，收入较高的人群，其一般税赋及社会保障缴费的贡献较高，与其所享受的待遇水平对比，二者比率也较高；而低收入人群的贡献/待遇比率较低。不过，进一步进行分析，仅就待遇而言，许多研究结果表明，从社会保障转移支付中得到最多的不是穷人，而是其他收入人群，于是对福利政策进行批评。在资产社会政策领域也存在类似问题，而且程度可能更为严重。

资产社会政策的特点是通过补贴和增值率激励个人资产投入，在激励措施一定的条件下，个人的政策受益水平就取决于个人对资产的投入。然而，收入不同的人群，其投资能力也不同，低收入者很可能由于缺乏投资能力而难以得到激励政策提供的优惠。更为严重的是，补贴通常只是对一部分人，主要是对职工，而对其他人群，其中大多数是非正规部门从业人员或农村从业人员，能得到的补贴很少。因此，资产社会政策的作用，往往是收入越低的人群，得到的利益越少，出现“福利倒置”。我国的养老个人帐户的受益者主要是城镇职工，医疗个人帐户及住房公积金的受益者完全是城镇职工，经济适用房的主要受益者也主要是中等收入人群，因为低收入家庭除日常生活开支外，通常没有能力购买经济适用房，难以从中受益。

福利倒置现象的直接结果很可能扩大不同收人群之间的不平等，这是传统福利制度观念所不能接受的。即使从资产社会政策角度，虽然它所特有的机制能够有效地为人们提供生活保障，但也是应当避免或尽量减小不平等的后果。好在资产社会政策只是社会保障体系当中的一部分，它对不平等的影响，可以通过其它福利政策加以弥补。

资产社会政策出现的“福利倒置”，有必要也有可能通过收入社会政策及实物、服务福利政策进行调节而加以弥补修正。资产社会政策可能给予贫困家庭的利益相对较少，但贫困救助制度可以起到弥补作用。在住房领域，经济适用房出现了福利倒置，但通过针对低收入家庭的完全是转移支付的住房补贴，则可以缓和福利倒置问题。

资产社会政策还可以通过自身的调整，以减少福利倒置现象。

其中一种措施是对资产进行限额，补贴及增值率鼓励只在一定资产限度内，超出这个限度，就不能得到优惠。社会保障的目标是保障人们的生活需要，其中首要的是保障人们的基本生活需要，这是贫困救助的目标。再进一步则是保障人们的生活水平接近或达到社会平均水平。超出这个水平的，应当完全由个人通过市场解决，政府不再提供优惠。因此，应当按照社会平均生活水平的目标，考虑资产社会政策在整个社会保障体系中的位置，反推个人资产应有的规模，以此为资产社会政策干预的资产上限。这样可以避免投资能力越大的人特别是高收入人群从中受益越多，但仍然解决不了低收入人群投入能力不足的问题。

另一种措施是将优惠政策与收入水平挂钩，收入越低者，补贴力度越大；收入较高者，补贴力度相对减小。Sherraden在美国进行的试验，对贫困家庭采取几乎是全额补贴的办法，就体现了这一原则。在住房领域，目前的经济适用房福利倒置问题，也可以考虑采取这样的办法进行改进。目前国家在经济适用房方面提供的福利主要表现在房价上，一次性给予购房者，这不能反映购房者的实际收入及变化情况。可以考虑将目前“补砖头”的办法改为“补人头”，即按家庭收入情况进行补贴。这样，无论是房租补贴还是购房补贴，都与家庭收入挂钩，形成反向递减补贴。如图4所示，假设住房保障政策的对象是中等收入以下家庭，那么，对收入在低保以下的家庭，提供全额补贴，即补贴系数为1.00；对收入高于低保且未超过中等收入的家庭，只提供一定比例的补贴，其中对中等收入家庭的补贴系数在0.20左右。

9. 实物和服务福利还是资产社会政策

实物和服务福利是社会保障最基本的形式。从历史角度看，早期的社会保障都是以实物和服务形式提供的。例如十七世纪英国贫困法所提供的福利，主要是居所和食品。从逻辑角度看，社会保障的目标是满足人们的需要，本身意味着实物和服务产品的消费。因此，在现代社会保障制度中，实物和服务福利仍然起着重要作用，特别是在住房、医疗、教育、生活照顾领域，基本上以实物和服务福利为主。在贫困救助、家属津贴、生育福利，儿童福利、残疾人福利等方面，也在不同程度上存在实物福利。例如为贫困家庭提供食品，为儿童提供食品，为残疾人提供交通工具，等等，都是围绕特定人群的特定需要而提供的实物福利。

实物和服务福利的优点是能准确反映人们的需要，体现按需分配原则，使福利产品与人们的需要直接衔接。它通常都实行普遍主义原则，即不以个人贡献这一特殊因素为条件，人人都有资格享受有关待遇，这对于促进平等有十分积极的作用。但它的缺点也是明显的，即转移支付力度大，国家在其中承担的责任大。

实物和服务福利的优点所在，恰是资产社会政策的缺点所在；而实物和服务福利的缺点所在，则恰是资产社会政策的优点所在。因此，寻求二者的结合，充分发挥各自的长处，克服短处，是提高社会保障制度效率的重要途径。

寻求二者的结合，住房制度改革提供了很好的经验，很好地说明了实物福利与资产社会政策的结合。传统的住房保障形式是由政府建房、管房，以很低的租金租给居民。为此政府承担了几乎全部的住房成本，包括建房投资、修房费、管理费，房租水平通常连管理费和日常中、小修费用都达不到，更不用说折旧费了。廉租公房还存在一个退出机制问题，即那些经济条件改善或另有住房的租户，往往难以腾退，影响公房用于最需要保障的对象上。因此，1980年代以来，住房领域出现和明显的带有资产社会政策色彩的改革，将原有公房出售给住户，同时采取经济适用房、住房公积金等形式为职工和居民提供新的援助方式，鼓励人们购房。这一政策的实施，国家只承担了住房当中很小部分的成本，提高和公共资源的使用效率。从个人角度看，住房资产的形成，也为将来的生活提供了大宗资源。在实行住房资产社会政策的同时，对那些无力购房的低保家庭，则仍然采取实物福利的方式，政府或者提供廉租公房，或者提供房租补贴，由受益人到市场租房居住。这样，就在住房保障领域较好地使资产社会政策与实物福利结合起来

在医疗领域也存在如何使二者结合起来的问题。福利国家通常采取国家直接提供医疗服务的方式，例如英国国民卫生服务就是这样。也有实行医疗保险制度的，只有受保人才有资格享受医疗服务，但由于几乎是全民参保，因此也可以视为由第三方支付而提供医疗服务。我国的医疗保险只限于少数人，大多数人需要现金支付购买医疗服务，这实质上是市场机制。在医疗保险中引入个人帐户，出现了用个人帐户帐户资金购买医疗服务的状况，出现和资产社会政策与医疗服务供给的结合问题。其中的医疗社会统筹，实质上是统一筹资，由第三方支付为受保人提供医疗服务，个人帐户支付显然是动用个人资产。如何处理二者关系，曾经是医疗保障体制改革争论激烈的问题，至今仍未解决。所谓“通道式”以及“板块式”的支付办法，就表现着不同的结合方式。前者为将支付分为不同阶段，首先是个人帐户支付，然后是个人现金支付，最后才能由统筹基金支付。后者按住院和门诊分开，统筹基金支付住房费用，个人帐户支付门诊费用。如何处理二者的关系，甚至有无必要继续推行医疗个人帐户，仍然是一个值得研究的问题。

10.收入社会政策还是资产社会政策

除提供实物和服务福利外，传统社会保障政策还提供收入保障，包括养老金、失业金、家属津贴、贫困救助，等等。围绕收入进行转移支付，特点是可以按照人们的需要确定其生活费用，使支付标准贴近实际需要。它的机制是现收现付转移支付，对老年人来说，就是进行代际赡养。这样做的优点是按需要分配，缺点则是政府承担的转移支付责任很大。

现收现付养老金在受到人口老龄化的冲击，其结果是使人们对它产生怀疑，把新的希望寄于养老个人帐户积累。在年轻型人口结构条件下，现收现付有着明显的优点，受保人可以得到比个人帐户积累再多的福利。例如，在缴费人数与养老金人数为5比1的条件下，每人按工资额10%缴费，就能支撑相当于社会平均工资50%的养老金。如果人口老龄化使这一比例变为2比1，同样的缴费，就只能支撑相当于社会平均工资20%的养老金。如果采取个人帐户积累，假设利率和工资增长率都为零，个人每年积累工资额的10%，共积累36年，然后支付18年的养老金，相当于用2年的积累支付1年的养老金，也能够支持相当于原工资水平20%的养老金。可见，在年轻型人口条件下，现收现付的效率更高；而当人口老龄化达到一定程度，其主要优势就大部丧失，个人帐户就可能成为一种新的选择，出现如何处理二者相互关系的新问题。

一种选择是完全用个人帐户代替现收现付养老保障制度。智利及其他一些南美国家基本上采取这种做法。新加坡长期以来也是只有公积金养老制度，没有建立现收现付养老金。我国在改革过程中，也曾提出过类似的设想。1995年国务院颁布《关于加快企业职工养老保险制度改革的通知》，提出了“大帐户”和“小帐户”两方案。其中“大帐户”方案要求按照缴费工资基数的16%建立个人帐户，养老金替代率为工资的55%左右，目标就是采用单一的个人帐户代替旧制度。不过，这种设想最终未能实现，大多数地方的执行结果是将个人帐户定在工资基数的10%左右。鉴于各地制度过于分散，1997年国务院颁布《关于建立统一的企业职工养老保险制度的通知》，决定将个人帐户规模统一起来，按照工资基数的11%确定个人帐户规模。近两年国家在辽宁省进行试点，又将个人帐户规模调整为工资基数的8%。

从现象上看，我国在改革中放弃原来的“大帐户”设想，最张采取“社会统筹与个人帐户相结合”的模式，是因为它难以操作，因为我国是在背负数千万退休老人的情况下进行改革，职工一方面要缴费支付已退休人员的养老金，另一方面又要投资于个人帐户，出现双重负担，没有能力做实个人帐户。事实也是如此，我国目前的养老个人帐户绝大部分仍然是“空帐”。近年辽宁试点把个人帐户规模再次调小，主要也是为了减轻做实个人帐户的资金压力。

然而从理论上看，选择“社会统筹与个人帐户相结合”有着其制度效率原因。仍以前面的例子加以说明。在上述设定扶养比率、工资增长率、利率的条件下，无论采取现收现付还是个人帐户积累，都能支撑20%替代率的养老金。然而，如果工资增长率大于利率，情况就完全不同了。现收现付可以支付相当于现工资水平20%的养老金，而个人帐户养老金就达不到这个水平。其中存在着很大的不确定因素。特别是发展中国家，工资增长和利率因素更不确定。我国近十多年来实际工资增长率很高，利率则相对低得多，如果这种局面今后再持续十年，个人帐户养老金替代率就将大大低于原定的目标。在存在不确定因素的情况下，将制度分解成两部分，就可以减轻风险，这也是风险投资常用的策略。

收入转移支付与个人资产帐户的选择，在养老领域表现最尖锐。近年Sherraden在美国的实验，则提出一个新问题，在贫困救助领域引入资产社会政策。这是一个十分前沿而且十分困难的领域，因为低收入人群的储蓄能力很低，资产社会政策应用的空间显然没有中等收入人群大。乍看起来，似乎穷人资产社会政策成本太高，国家投入大，所能激励的个人储蓄额不大。但如果从长期角度看，可能就有不同的结论。经验显示，大多数贫困家庭都不是短期现象，有的人甚至终身贫困，更有所谓“贫困陷阱”，即贫困家庭会妨碍下一代成长，使他们也难以摆脱贫困。这样，国家对贫困家庭的救助可能将是长期的。如果采取资产社会政策，通过转移支付帮助穷困家庭建立个人发展帐户，充分利用个人发展帐户的积极作用，就有可能在将来减少贫困救助的支出，政府的长期成本可能相同甚至更低。当然，这些观点仍然是一种设想，还有待于实验结果的检验。

11.   资产社会政策与社会保障结构

社会保障体系存在着一定的结构，对此可以有不同的分析角度。例如社会保障体系是由各项目构成的，表现出一定的项目结构，因此可以通过分析各项目所占用的资源，反映社会保障体系的完整性。另一种人社会保障的制度形式进行分析，观察普遍主义福利、社会保障、雇主责任制、基金存储制在社会保障体系中的地位，并由此决定制度模式特征。例如北欧、英国以国家转移支付为主的模式，德国等国家以社会保险为主导的模式，以及美国强调市场补遗作用的模式。资产社会政策的出现，出现了一个新的角度。虽然从制度形式看，个人发展帐户就是基金存储制，它可以包含在上述的模式结构划分当中。但资产社会政策的含义却比基金存储制广泛和深刻得多，因此产生了另一种结构视角，即从收入社会政策、实物和服务福利政策与资产社会政策分析社会保障体系的结构。

在西方福利国家的结构中，实物和服务福利与收入保障的结构是相当清晰的，可以通过它们所涉及的资源反映出来。例如英国福利国家的总支出当中，以实物和服务形态形式提供的福利就占相当大比例。表1显示，英国的收入福利包括国民保险和非缴费性福利，在整个福利国家支出占45.2%。而医疗、地方政府提供的公房、教育以及各种福利院提供的照顾服务，支出相当于总额的51.1%，超过了收入性福利支出。

表 1 英国福利国家的结构（1993年）

资料来源：Nicholas Bar: The Economics of The Welfare State, 2nd edition, Oxford University Press, 1993，第8页。

* 1977年英格兰统计数字，资料来源：C. Hallett: The Personal Social Services in Local Government, London,1982年，第29页。

** 未包括社会福利服务支出项目，比重之和小于100％，原文如此。

资产社会政策的出现在社会保障中增加了一个新的部分，改变了其结构。这在某些项目当中十分明显。例如养老保障，原来是单一的收入社会政策，资产社会政策出现后，智利等国改变为单一的养老个人帐户，我国则改变成为收入转移支付与个人资产帐户相结合。从养老金水平看，社会统筹提供的基础养老金相当于社会平均工资的20%，个人帐户养老金的目标原定为30%~35%，现在看来难以达到这个目标，特别是按照辽宁改革试点的做法，个人帐户规模将缩减为工资的8%，个人帐户养老金水平也将降低。再如住房保障，原来是单一的实物福利，经过多年的改革，政府廉租房支出比重下降，而用在鼓励购房方面的支出比重上升。

不仅社会保障某些项目的结构受资产社会政策的影响而改变，从整个社会保障体系看，其结构也有变化。这可以从社会保障在资产社会政策、收入社会政策以及实物和服务福利支出的结构进行分析。

12.资产社会政策的外部效应

以上我们在社会保障范围讨论资产社会政策，分析其特点、在实现社会保障目标中的作用，以及它与其他社会政策之间的关系。然而社会保障不是独立存在的，它与经济、社会存在着多种联系，对经济、社会有着多方面的影响，产生外部效应。评价资产社会政策，不仅要测度它在社会保障方面的作用，还要进一步测度它的外部效应。

社会保障与经济有很密切的联系，相互作用。一方面是经济制约着社会保障，另一方面是社会保障对经济产生一定的影响。资产社会政策是社会保障中出现的变化，它不仅影响到社会保障本身，也会超出社会保障界限，出现外部效应，对经济也发生一定的影响。

劳动者的工作动力是经济发展的一个重要因素，经济学往往从这个角度观察社会保障的外部效应，批评福利国家，认为过高的福利影响了人们的工作积极性，有的人恶意利用失业待遇，有的低收入家庭宁愿坐吃福利也不愿工作，有的人滥用带薪病假，造成工时利用率下降，等等。这些弊病都与收入社会政策相关。资产社会政策的出现，可以或多或少缓解这方面的问题。个人发展帐户资金在相当程度上要依靠个人投资和雇主补贴，有利于激励人们寻找工作。而且，职工向个人发展帐户缴费，而不向统筹基金缴费或缴费一般税收，没有转出支付，自己保留的收入增加，也有利于激励人们工作。Sherraden在美国进行的试验，通过转移支付为穷人建立个人发展帐户，并且与贫困救助的资格条件分开，穷人将劳动收入投入个人发展帐户，并不影响他们享受贫困救助，因此激励救助对象寻求工作。此外，资产社会政策政策的积累作用可以减轻代际赡养负担，有利于提高劳动年龄人口的可支配收入，从而有利于激励他们的工作积极性。

公司利润动机是市场经济的动力源泉，对经济成长至关重要。1980年代西方福利国家的改革，重要思路就是减少公共转移支付，从而增强公司的利润动机。资产社会政策强调个人自我保障责任，国家及公司只承担其中的一部分成本，从而有可能减轻企业负担。我国的社会保障过去是“企业保障”，完全由企业承担成本，在改革过程引入个人帐户，同时引进了个人缴费，从而增加了社会保障资源，减轻了企业负担。如果没有个人帐户，职工个人缴费就可能遇到阻力。实际上，养老保险多年来处于“混帐”运行，将个人帐户基金的绝大部分用统筹支付，减轻了国家及企业在统筹基金方面的压力。这种情况虽然不正常，但也说明资产社会政策可能起到的作用。

如果资产社会政策真正能按照前面的分析的机制运行，不一定要强制执行，而是通过各种激励措施，由职工及企业自愿参加，它就有可能与职业福利结合起来，体现企业对职工的关怀。目前的养老个人帐户、医疗个人帐户都是强制执行，住房公积金也由国爱规定标准，企业只是执行国家政策。在职工看来，企业缴费及企业补贴是应该的，是国家给予的，没有把这与企业认同联系起来。只有按照自愿选择运行，职工才会认为企业参保及企业补贴是对职工的关心，这有利于增加紧企业的凝聚力。

资产社会政策最明显的特征是个人资产积累，从社会角度看，则为扩大再生产提供更多的资源。一般认为，经济增长主要受投资、技术、管理等因素影响，投资规模则受储蓄的制约。一个社会的储蓄率高，往往被视为有利于经济成长的因素。当然，储蓄率的经济意义必须具体分析，在投资者信心不足，资本剩余的情况下，储蓄并不能直接导致投资，甚至有可能加剧资本过剩。储蓄还与文化相关，中国虽然经济水平不高，但储蓄率却比较高，在经济高速发展期，主要矛盾曾经是资金供给不够。但近年来出现转变，资金供给充分，投资率很高。可见，在投资意义上评价资产社会政策的积累作用是十分困难的。

资产社会政策的外部性不仅表现为对经济的影响，还表现为对社会发展的影响。首先，在个人行为层面，它有利于推动个人积极行为，增进其社会参与。在单纯收入社会政策下，受益人往往处于被动状态，对贫困者的救助，往往还带有名誉损失，有的贫困者因此而自行放弃权益。资产社会政策在一定程度上可以缓解这些问题。建立个人发展帐户不是援助的终结，而是建立了个人与社会保障制度的新的联结。于是人们可能主动关心个人发展帐户的投资，更积极地运用这个工具以安排以后的生活。

资产社会政策提供一条新途径，加强社会包容，减少社会排斥。近年社会政策研究结果表明，贫困的根本原因是社会排斥，人们不能介入社会，从而不能获得资源。以往往的收入转移支付只强调给贫困者提供生活条件，而忽视了如何帮助他们溶入社会。资产社会政策提供了一种新的方式，帮助人们形成个人资产，通过这个途径参与社会。不仅贫困者如此，其他收入人群也通过资产社会政策提升个人资产，并通过这个途径加强与社会的联系。

从社会角度看，可以利用资产社会政策而影响个人，从中贯彻社会价值观念，加强个人的社会责任。资产社会政策工具为个人提供和各种援助，但这些援助不是无条件的，而是有条件的，受助人必须履行一定的社会责任。以往的收入转移支付特别是贫困救助强调的是公民权利，甚至从人权角度加以解释，没有把权利与义务结合起来。而资产社会政策有可能将权利与义务相结合，有条件地提供援助。

资产社会政策为社会管理提供了十分重要的资源，这是一个很值得开发的领域。长期以来，社会管理只有自上而下的动力，政府希望把社会管理好，但缺乏来年基层的动力，个人被动接受管理，缺乏参与社会管理的积极性。其中最典型的是外来人口管理，政府有关部门制定了很多政策，采取很强的措施，但外来人口并不配合，甚至躲避管理。其根本原因就在于社会管理没有与人们的利益结合起来。从外来人口观点看，甚至可能认为社会管理有损自己的利益。资产社会政策提供了一个新工具，政府通过个人发展帐户为个人提供援助，从而与个人建立了利益联系。将社会管理与资产社会政策结合起来，就有可能将个人利益与管理的社会责任结合起来。关于这一点，可以从城镇户口管理得到启发。户口长期以来包含着诸如就业、教育、住房、社会福利等一系列利益，因此人们十分重视，积极配合有关部门的管理。对持有个人发展帐户的居民甚至外来人口，由于个人发展帐户包含着资产利益，就有可能用来促进个人配合社会管理。例如要以规定个人发展帐户的登记制度，通过登记管理后才能纳入资产社会政策援助体系。这是资产社会政策提出来的一个有重要应用价值的课题，有等于研究发掘。