一、世纪之初的紧迫

21世纪初，是我国城市化的加速时期。正如朱钅容基总理所说，"加强基础设施建设，不仅可以拉动当前经济增长，还可以增强经济发展的后劲"。因此，城市基础设施建设要以略高于国民经济发展的增长速度，才有可能使供求矛盾得到缓解。

从2000年到2010年，中国城市基础设施建设工程量浩大，以污水集中处理率为例，目前全国城市只达到25%，在2010年应达到40%，供热普及率要从25%达到50%，而人均道路面积要从目前8%达到14%。考虑到在这十年中，城市人口至少要新增两个亿，那么上述各方面新增的基础设施总量将是一个天文数字。

仅凭预算内财政的小循环，要实现上述的目标，恐怕要等到22世纪。实际上，基础设施摆在优先位置并非自今而始。1998年，为应对亚洲金融危机的冲击，党中央国务院就作出了"扩大内需，实行积极的财政政策，加强基础设施建设，拉动经济增长"的重大决策。国家增发的1000亿元债券和1000亿元银行贷款，其中用于城市建设的投资分别为364.4亿元和138亿元，共安排建设项目712项，由此，全国城市基础设施建设明显加快。

基础设施建成之后，不仅为今天所用，更主要的还是为明天所用。因此今天通过举债来建设，明天通过收税来还债也是合理的。如果不举债，而是加大当前的财政收入力度来建设基础设施，就会使今天的使用者和纳税人承担了本应由明天的使用者和纳税人承担的部分费用，这不仅有失公平，还可能因费用的增加和税赋的加重导致今天的社会不稳定。

只有当城市尽快拥有了现代化的基础设施，城市的功能才能得到发挥，城市的各项经济社会活动才能更好地开展，城市才能成为开放型的、多功能的、社会化的、现代化的经济中心。由于现代化城市基础设施的整体性强、建设规模大、建设周期长，只有超前建设，才有可能与城市的主体设施（指工业、金融、贸易、仓储、科研等部门的设施）、附属设施（指住宅、中心学校、医疗卫生、商业网点等设施）同时形成完整的能力，使城市的各项主体设施、附属设施能最快地投入使用、发挥效能。

二、他山之石：适度举债

从国外的经验来看，城市基础设施投融资体制改革的总趋向是朝着多元化、市场化、扩大非政府投资的方向转变，而适度举债是重要特点。

李青在"城市基础设施建设与投资多元化市场化"一文中指出，发行城市建设债券是许多国家共同的做法。对于投资者来说，购买市政债券的好处很明显，即收益率较高且可以免税，但相对风险大，市场流动性低。在美国、加拿大，省级政府十分依赖于债券市场筹集城市基础设施建设资金，目前两国省级政府发行的债券总额超过7．4万亿美元。此外，其他地区的情况也很能说明问题。1991至1998年，拉美有52个省市发行了市政债券；亚洲的地方债券市场也已集中了4770亿美元的资金；捷克10万人以上的城市都发行了市政债券，甚至俄罗斯、波兰等国家也都已通过市政债券筹资。

利用国际组织贷款也是重要的举债之途。世界银行是城市基础设施贷款的最大提供者之一。据统计，世界银行在1980至1993年共贷款270亿美元用于城市基础设施与服务，其中三分之一是城市基础设施贷款。同时，亚洲开发银行也贷款25亿美元以上用于港口和城市电气化等城市基础设施建设。

值得注意的是，虽然私有化或公私合作化是城市基础设施建设的总体趋势，但是，私有化并不是解决城市基础设施问题的万能药，在这方面政府具有非常重要的作用。政府不仅要承担建设城市基础设施的财政责任，也要承担私有化过程中的风险，同时更具有规范市场行为、制定市场制度、合理利益关系的职能。而且对于非经营性城市基础设施的投资，政府还是责无旁贷的主要承担者。

三、抉择：跨越式发展

2000年，我在做《重庆九龙坡区旅游产业策划方案》时，结识了重庆市九龙坡区区委书记何国清，他的部下背地里用四川话讲他："何大爷是战略家"！有一次，我列席区里的经济分析会，听何国清讲到区属几个镇高等级公路建设时，把跨越式发展的道理讲透了，他说："没错，修路是要花钱，可今年不修，明年修，还不是要花钱？早修才可能早运营、早见效益、早收回投资"。

上海在九十年代中，每年确定的全市"头号工程"累计高达数百亿元。1991年：南浦大桥工程；1992年：浦东杨高路扩建工程；1993年杨浦大桥工程；1994年：内环线高架工程；1995年：南北高架工程；1996年：延安路高架西段工程；1997年：延安路高架东段工程；1999年：延安路高架中段工程。十年间，上海用于城市基础设施建设资金达3100多亿元，占同期全部固定资产投资总额的23％。这其中，上海的财政投入不过620亿元，仅占城市基础设施建设投资的五分之一。

上海的路径说明，当代中国的城市化必须走跨越式的路子，在这一点上，中国大陆的城市化与国际上许多城市是不同的。比较一下香港财政发行公债的准则就看得很清楚：

曾任港英政府财政司的夏鼎基在1975－1976度预算案演词中曾经订出发行公债的准则，主要是：1、借款必须指定用作有利益的资本投资，而不是用于经常政费支出；2、非常帐差额由借款弥补之数不应多于一半；3、每年举债的费用，即利息加增还款项，在任何时间都不应超过港府财政储备所赚取的利息收入；4、自由财政储备应不低于预算总开支的15%。以上准则主要用于限制公债的用途、数额及与财政储备的关系，是港府审慎、稳健理财思想的体现。

上海走了一条与香港不同的路。回头看，"九五"期间上海的建设打了时间差，赢得了发展时机。可以想像，这些路桥工程如果推后几年建设，投资成本肯定会更高，困难也会更多。如果按照香港的财政准则，或是仅凭上海"八五"、"九五"预算内财政"小循环"，我们要想领略2001年上海举行"APEC"时的城市风采，至少还要等100年。而那时候，在全球国际性大都市的席位中，早已按部就班。