在1916—1928年时期的大部分时间内，北京政府在1912年临时约法的基础上进 行工作。虽然临时约法的缔造者打算把主要权力给予内阁，但它含混不清，足以助 长总统、总理和议会之间的不断争执。

总统由国会选举，任期5 年，有象征性的职责，有可能具有国家元首的声望； 他的品格和派系的支持决定他能否将象征性的职责转变成实际的权力。内阁应该 “协助”总统，管理各部，副署总统的命令和法规，在国会中回答质询。内阁通常 由各派系分得职务的人组成，实际上很少发挥决策机构的作用。尽管总理缺乏专门 规定的宪法权力，但是通过他在挑选内阁并引导国会批准内阁方面的作用，通过他 自己一派的人控制一些要害部门，如陆军、财政、交通和内务等部，他有时能够控 制政府。最后，国会由众、参两院组成，议员任期分别为3 年和6 年，它不仅有权 选举总统、副总统，批准内阁，还有权批准预算、条约和宣战，有权质询和弹劾。 由于经常性的派系倾轧，以及在中国政府中起相对陌生的作用，国会除了默从或阻 挠，很少有能力做更多的事情。表37列出了民国初期的国会及其他国家级立法机构。

在临时约法下，国会的主要任务是起草永久宪法。在若干年内，连续几届立法 机构都为此任务而工作，回到了在清末的辩论中及在袁世凯统治时期中提出的许多 问题——中央集权与地方自治、立法权力与行政权力、广泛的政治参与与有限的政 治参与（见第4 章）。在1913—1914年的会期中，花费了大量的时间准备宪法草案， 在1916—1917年的会期中，这一工作又继续进行。1917年，同时成立了两个政府， 一个在北京，另一个在广东，都声称要执行临时约法，并且都在制订宪法草案。最 后，原来的那个（或称“旧”）国会于1922年再度召开，它产生了1923年10月10日 的“曹锟宪法”（因由曹锟总统颁布而得名）。1924年的一次政变将曹锟赶下台后， 一份临时文件《中华民国临时政府制》取代了那份宪法，同时召集宪法起草委员会 再作努力。1927—1928年张作霖政权为自己准备了一份替代宪法的文件，

表37 民国初期国家级的立法组织

资料来源：刘寿林：《辛亥以后十七年职官年表》，第486 —487 ；内森：《北京1928至1923年的政治斗争》，第183 页。

名为《中华民国军政府组织令》。

在北京政府行将垮台时，它曾宣称自己是正统的，即使在一个越来越受到混战 的军阀们控制的国家里，正统性也使它占有重要地位。直到1923年，即使不是更晚， 许多舆论的领导者，在叹惜政治家的不和与腐败时，还吐露出对宪法秩序最终成功 的希望。每个大军阀都在国会、内阁或政治报刊中扶持派系的盟友或追随者，可能 的话，还要发展与总理和总统的良好关系。目标通常是取得正式的委任（如一省省 长），以使自己对地方的统治合法化。

北京地位重要的第二个原因是外国的承认。尽管有各种分裂的表现，外国列强 坚持认为只有一个中国，而且首都是北京——直到1928年。列强一般都坚持通过中 央政府的外交部正式交涉问题，即使这个问题完全属于局部范围。铁路及条约口岸 机构许多肥缺的委派，即使地处军阀控制区域，也需要北京的认可，因为它常涉及 外国的利益。最后，外国使馆的存在对这座城市提供了某种实际保护：1901年的《 辛丑条约》实际上规定，军阀对北京的侵犯或对北京—天津铁路的占领可能引起外 国军事干涉，尽管在这一时期未行使这一特权。

北京影响力的第三个根源是财政上的。在北京的财政中，税收只起很小的作用。 汇款甚至在袁世凯去世前就已开始减少，以后更缩减到微不足道的水平。外国的承 认对财政有较大影响：借款的能力。中国政府以自然资源为抵押从国外借款，如1917 —1918年1.4 亿日元的“西原借款”。政府也在国内借款——从1913年到1926年发 行27种债券，筹款6.31亿——部分借款以盐税和关税为担保，这些税的征收由于有 列强参加，从而避免了军阀的干预（列强对征收关税的参与比对盐税更全面）。除 了主要的外国贷款和发行的国内债券以外，还有国库券（长期、短期）、银行贷款、 几个特殊的部承担的担保款、拖欠的工资及其他债务，其总额从未计算过。筹款变 得越来越难，没有大笔外国贷款和以关税和盐税作担保发行某些国内债券（总是抱 有希望，虽然通常是失望的），政府是否能在国内借到一小笔钱，是令人怀疑的。

借来的钱用于政治活动（付给议员和新闻工作者酬金），以及与北京统治者结 盟的军阀军队。与此同时，政府部门急需资金。工资拖欠不发；教师、警察和官吏 罢工，示威，为了生存而受贿和从事第二职业。在这种形势下，完成任何一件有益 的行政管理工作都是不平常的。但仍有迹象表明，在这段时期的大部分时间里，一 些部的工作相当有成效。

在教育部的集中领导下，初级、中等、高等教育的水平有了提高，入学人数也 增加了。司法部之下的法院系统一直不完善，并且未充分发挥作用，但享有正直的 声誉，在法典编纂和监狱管理方面也取得了进展。内务部领导下的北京新式警察保 持了极高的专业水准，以致北京在1928年曾被描述为“世界上治安最好的城市之一”。 尽管军阀企图干预，交通部的铁路、电报和邮政业务仍能赢利，且相当可靠。我们 需要透过这些表面现象对官僚政治进行仔细的研究，以便看清在这样一种充满敌意 的政治环境中，官僚机构的固有传统和西方的技术与专业标准的结合是如何幸存下 来的。

北京各部中最有效的——又是遭到同代人和后代人最猛烈抨击的——也许是外 交部。在一个军事上、经济上都无力保护自己的国家里，部里的世界性的外交家— —像顾维钧和颜惠庆这样的人——为国家的利益顽强地推行收复权利的工作。中国 1917年对德国及奥匈帝国宣战，从而废除了它们的治外法权，终止了向它们支付庚 子赔款，还赢得了暂停向协约国支付庚子赔款的5 年期限。尽管中国的宣战纯粹是 名义上的，宣战还是给了它以战胜国的身份参加1919年巴黎和会的荣誉。凡尔赛和 约将德国在山东的权利交给了日本，使中国人深感失望，但中国外交官已在国际舆 论的法庭上赢了分。在1921—1922年的华盛顿会议上，日本被迫同意撤出山东。此 外，英国同意归还威海卫，九个强国宣布将尊重中国主权；关税提高至5 ％，还订 立了关税最终自主和废除治外法权的条款。中国在1924年的中苏协定中得到的更多 ：俄国放弃治外法权、在天津及汉口的租界和庚子赔款。甚至在1926年北京政府濒 临崩溃之际，外交部还说服列强派代表参加一次关税会议。这次会议毫无成果地解 散了，但详尽阐述中国立场的文件构成了南京政府1928年成功地宣布拥有关税自主 权的基础。所有这些成就背后的艰难的谈判尚有待研究，但导致1924年中苏协定的 谈判是个例外：研究这次事件的专家的结论是，外交部“有着比大多数人所了解的 更大的权力和独立性、更大的连续性、更好的人才、更明确的政策和民族感更强的 动机”。

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