从构成宪政运动的提议、章程及地方权力竞争的一片混乱中，出现了一些改组 地方政府的具体活动。由于中央政府失去在地方贯彻其意志的能力，这类活动首先 在省的保护下扎下根来。这一情况实不足为怪。活动是从山西省的军阀领袖阎锡山 的计划开始，他打算通过把新的重点放在村级组织，以便更好地控制山西。省里的 这种创议由于是从军事掌权者开始的，所以不大可能很重视民众动员或参与。尽管 这种计划无不冠以“自治”的美名，但是实际重点却完全在另外的方面。

由山西督军阎锡山在1917年创始的“村制”，是能说明下面过程的例子，官僚 政治的解决办法是从自愿主义和民粹主义的纲领中产生出来的，并最终成为民国时 期地方政府的主要统治形式。阎锡山的村制是两种趋向的产物，两者的意图都是保 守的：第一，袁世凯（在1913—1914年）取消县和省的自治，接着推行区的地方行 政“实验”制度，区是县以下大体上与传统的乡规模相同的单位。根据袁世凯1914 年的计划，这些区由任命的区长管理，区长实质上是县政府的助手。区被阎锡山采 纳作为县与村的桥梁；每县三至六个区，主要作为警务与税务的行政当局而发挥作 用。第二，阎锡山利用乡绅想通过教育和改造公共道德以求得乡村复兴的积极参与 的传统。

山西村制的起源可追溯到乡绅领导的模范城镇河北省翟城；翟城实验后来在20 世纪20年代末和30年代，作为定县计划的基础而很有名（见下）。翟城米氏家族积 极参与地方教育和自治，甚为成功，县知事孙纯斋宣布该镇为模范镇，后来该县本 身又为模范县。孙纯斋于1914年任定县知事。两年后他被阎锡山选为山西省省长。 不管他的提升是否归因于他在村级行政管理上的独特经验，他抓住这个机会力促他 的恩主阎锡山推行他振兴地方政府的方法。孙纯斋任职不到一年去职，但这种新的 行政体制仍然是阎锡山实行地方控制的基本战略。

阎锡山的新村制正像它的发展所显示的，与袁世凯政府1914年颁布的地方自治 章程相当一致。这些章程的目的在于驯服民国初期生气勃勃的县和省的政治活动， 因为在县、省的政治活动中，地方名流与官府争夺对地方财源的控制权。袁世凯废 除省、县议会，目的在于地方政府中有更多的官府色彩；基本单位区的行政辖境太 大，难与任何县以下的自然单位一致（例如太大，难与标准的集市乡镇一致）。它 的含意是清楚的，县以下的自治在经过一系列的规定阶段以后终于出现时，对官吏 的监督比对地方社区的政治组织更易作出反应。新“村”制所增加的单位就是村， 类似清代的“编村”，在村内，小社区一般在村长领导下相互联系起来。村制随着 在山西的发展，变成了一个传达政府指令的次官府结构。村长一般不识字，依靠县 当局指派，几乎不能独立地主动行事。一份1922年的督察报告断定，他们甚至不能 有效地贯彻官方的命令。区长能力较强，虽然全是山西人，但都不派在本县任职， 这等于把前清“回避规定”扩展到县级以下的行政单位。作为低级行政官吏，他们 不可能鼓动“自治”之类的有生气的地方政治运动。然而，省政府的直接任命使他 们在官僚政治体系中有较高的地位。

山西村制的官府气味，在划定行政村界的活动中得到加强。划定村界是以已知 的行政管辖权代替惯常的人际关系。更重要的是它对土地税的管理有用。行政村起 的作用相当于清代催征税粮的里甲，可是如今有了根据阎锡山当政初期进行的地籍 测量所划定的更准确的村界。

就行政史而论，阎锡山大受吹捧的“村制”，只不过相当于实质上的旧时帝国 税政体制，加上自愿主义的自治外表，附以十进制户口单位的旧保甲监视系统的翻 版而已。

在这方面，阎锡山的村制是20世纪把整个征税责任确定在村，从而加强村作为 政治行政单位做法的一个例子。成问题的特别税以“摊款”闻名，这是为满足政府 不断扩大的需要而向地方社区特别征收的。摊款最初是一种支付巨额的庚子赔款的 方法，但后来成了为省及地方政府的现代需要，特别是军事需要而筹款的通行方法。 阎锡山在建设军队方面的成功，多归因于他卓有成效地由村经办摊款向地方社区征 税。这显然是他的“村制”的预期结果，不管如何用改良主义的纲领加以粉饰。

然而，改良主义纲领还是为山西取得了名闻全国的声誉。旧保甲和里甲的规模 被用来推行禁止缠足、禁吸鸦片、公共治安和识字运动，取得明显效果。梁漱溟强 烈批评阎锡山计划的官府色彩，却觉得它在社会改良方面颇有值得称道之处。总之， 我们可以这样评价山西计划，它是一个积极行动的省政府坚决把官府权力向下推行 到村级所做的努力。把它归功于米氏家族的翟城实验，大多为虚浮之词，但是，当 时有一共识：密切注意县以下的政府是20世纪议程上的重要问题。

山西不是推行地方政府改革的唯一省份。另一个引人注目的努力是，“桂系” 通过实施全省民团制度来加强地方政府。通过训练村镇领导人员，并把他们列入民 团干部，希望把军事纪律的精神灌输给他们，以便省当局的命令能有效地传达到下 层。这些首领还在“基干学校”体系里担任教师，促进识字运动，培养公共精神， 和鼓励经济自足。从严格的军事观点看，民团可作为全省征兵的基础。其理想是古 老的“兵民合一”思想，不仅是为了建立丰富的兵源，而且要把高度的纪律意识灌 输给全体民众。这种制度在1933年开始实行，但是没能击退六年后日军的进犯。和 山西制度一样，广西模式旨在通过加强省官僚政治的权力，使之渗透到乡村社会， 来实现地方的管理和发展。也有人认为省办民团能排斥有势力的“土豪劣绅”控制 下的固有的地方民团。

省里的这类主动精神，往往能反映其军阀靠山们的兴趣和气质。山西制度强调保 守的社会目标和道德的提高；广西则在社区建设的辞藻以外，强调尚武的民族主义。 两者都赞颂地方自治，但它们的实质是官府控制。值得注意的是两者都决心使官府 在组织的最低层作到有效的控制，实际上是把官僚政治扩展到它晚清的层次，也就 是县以下。在这方面，山西制度尤其重要，因为它影响了1928年以后南京政府的地 方制度。

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