德宗在779年中期人们期望恢复唐朝力量和光荣的热烈心情中登上了皇位。没有什么问题能阻挠他的继位；新帝已经成熟，但尚不满40岁，他为人聪慧，精力充沛，因而受人尊敬；国内整个局势相对地说已经趋于稳定。在他统治之初，他虽然没有碰到紧迫的危机，但对国家的不可靠的财政基础以及国家对全国财政的不扎实的控制却有着充分的认识。从他登基后几乎立刻实施的政策来看，他可能早就相信实施更加有力的政策是行得通的。在许多方面他是正确的，这一事实却因以后发生的事件而鲜为人知。他放在第一位的要务是财政改革。

780年初期两税法的采用一般被认为是中国经济史中的大事之一。近代的研究揭示了新税制基本上是以前几十年发展的实践和政策为基础，因而没有什么真正的新内容，但这也不能减轻它的重要意义。①我们只要对这一改革提出几个人所周知的特征就够了，把现存的纷杂的税制统一成一种基本税，根据当地情况在每年两次征税（由此产生了这一令人误解的名称）中缴纳一次；根据财富和财产分等征税，而不是向所有纳税者按统一的税率征收；税额一部分征现钱，虽然税的实物仍占绝大部分；取消各地本地户和新来户之别。这些特征充分证实新税制对当时变化的经济情况作出了反应。

但只有在找到了从地方取得岁入的适当机制的情况下，新税制才能提供足够的岁入。在这一方面，新税的组成确实顺应了当时存在的情况。它通过地方份额制而得到推行。

根据这种地方份额制，地方当局在管理财政事务时有很大程度的自由，但它们必须缴纳地方当局和中央政府在事先互相商定的税收份额。实际上，中央政府放弃了进一步对全国财政进行严密的中央直接控制的门面，作为报偿，它定期定额取得岁入。这些份额反映了形形色色的行政惯例和不同的社会状况，政府在确定份额和放弃税率一致的门面时，默认了当时存在的赋税负担不均的情况——这一点后来遭到严厉的批评。在实际处理地方征收的岁入时，两税法的改革把无疑已在使用的手续制度化了。岁入的分配在州一级分成三个特定部分：留作地方开支的部分（留州）；送交上一级政府的部分（送使）；上缴中央国库的部分（上供）。与新政策的其他方面一样，这一做法成了沿用到唐末的定例。为了推行改革，朝廷委派授以特权的官员（黜陟使）到帝国的11个大区与地方长官直接接触并商定份额。由于正常的官僚渠道远不宜推行涉及面如此广泛的新措施，德宗于是使用了专门任命和可信赖的代理人。

德宗想恢复中央权力的基本目标不但需要增加中央本身的收入，而且要全面加强对财政机构的控制。但是一些历史学家（其中有著名的日野开三郎）则走得更远，他们争辩说，实际上新税制的每一个特征都含有削弱地方权力的手段。①但它是否有这一具体明确的意图，这也是值得怀疑的。例如，出于财政的目的通过消灭本地户和外来户之别，地方当局能向他们征税而不上报中央政府的潜在的纳税人无疑大大地减少了。可是中央政府的首要目的肯定是单纯地要从这一明显的税源扩大自己的税收基础。特别要指出的是，德宗清楚地认识到，在落实这一措施时，不论它有何失误都是无关紧要的，因此，新税制是与当前政治现实的有意识的妥协，它打击地方的力量，但只是间接地打击。此外，由于不能指望在搞自治的藩镇充分贯彻这些政策，那些难以定性的表面上服从中央的地区就成了这一措施的真正贯彻对象，那些地方在执行中央政策时几乎是半心半意的，它们的财政机构提供的收入也比较少。

但是即使有这些保留意见，这一全面的新税制的采用无疑地从德宗的统治一开始就为他树立了一个坚强的、有改革精神的君主的形象。推行两税法的结果几乎立刻导致了长安新政权与地方的自治势力的第一次摩擦。780年初期，被派往与河北三镇商谈的黜陟使指示魏博将其军队从七万人减至三万人，可能此数是规定藩镇拥兵的最大限额。这名专使在河北可能越权行事；也可能他在朝廷的命令下以此试探地方政体的反应；也可能这些专使所受的权限确实比现存文献记载的要更加广泛。结果，命令不但被拒绝执行，而且被节度使田悦（田承嗣的接任者）所利用，因为他能把自己打扮成受朝廷解甲的威胁而危及生计的士兵的保护人。由于政府很快打算削减地方军队的流言已经传开，这件事一定给人们以强烈的印象。

德宗还力图明确地亮明他的态度：自治的藩镇与其他藩镇对朝廷同样有正规的财政义务。他登基不久，就拒收平卢节度使的一笔厚礼。然后在780年春，当平卢节度使（再次）和魏博节度使上呈德宗大批“贡”品时，皇帝大造声势，把钱财作为正式税收转交国库。德宗从一开始还力图重新对地方高级官员本人进行控制。779年后期，他成功地把西川的一个统治已有14年之久但其忠诚已成问题的节度使召回朝廷并将他拘留。780年春，他当机立断地惩处并撤换了西北泾源镇的一个篡权者，而不像代宗在以前所做的那样承认他的指挥权。甚至位列盐运使之首的那位受人尊敬、办事特别干练的刘晏也证明不是必不可少的：那一年夏天，他被贬和被处决，他的以扬州为基地的行署也部分地被解散了。

德宗即位的第一年末，最强有力的地方领袖人物确信，他迟早会对他们采取行动。他们的利益当然是维持原状，而这正是德宗此时威胁着要加以摧毁的。总的说，他们的目的是很有限的。与近代的军阀一样，他们基本上只想让他们在自己的地盘上自行统治。在这一方面，在他们控制的百姓心目中，很难说他们有什么合法性。偶尔我们也能从史籍中发现少数敦促这些藩镇服从皇帝意志的建议；但真正抵制地方统治的活动很少出现。为了通过成立统一战线来保持其特殊地位，在代宗朝的后期，其中四个藩镇缔结了反朝廷的联防公约。它们是魏博、平卢、成德和襄阳四镇，最后一个位于汉水，它尽管资源有限，却在篡权而成为节度使的梁崇义的治下抱有独立的野心。在这些年间，幽州和淮西对朝廷采取一条和解的路线，但前者由篡权者朱滔所统治，后者由李希烈统治。因此它们不应与那些真正听命于中央指令的藩镇相混。

在这些情况下，随着德宗采取了日益严厉的态度，局势必然趋于紧张，以致发展到汴州在781年初期加固防御设施时流言蜂起，说朝廷在准备讨伐平卢，而后者也转而动员自己的军队以保卫自己的地盘。可是真正交战的原因却在成德的李宝臣死后不久形成，李是在安禄山之乱结束时被任命为节度使以控制其地盘的原来叛乱者中最后的一人，但此时朝廷拒绝批准其子李惟岳接任节度使之职。虽然成德的同盟者施加压力，但德宗决不让步，这样就使李惟岳处于一个篡权者的地位。显然，只有通过武力才能把他清除，当他的盟友看到城墙上的文告时，他们就准备支持他反抗朝廷。此事触发了从781年持续到784年的一系列的东北藩镇之乱，而在河南和西北的一些次要的叛乱则一直持续到786年。①

人们常常谴责德宗在挑起一次武装对抗时过于莽撞，但应该看到，他对局势的最初估计决不是没有道理的。虽然成德、魏博和平卢组成的阵营咄咄逼人，但这个阵营却面临着西面三个忠于王朝的强大藩镇：河东、昭义和宣武（汴州），在北方它还面临更强大的幽州。从780年初期起与吐蕃关系的缓和而最后导致在783年缔结的一项正式的条约，使朝廷能够把西北的军队重新部署到东北。虽然朝廷希望通过专门处理，以使襄阳的梁崇义不参加叛乱，但有人假设，即使他谋反，他也容易被周围忠于王朝的藩镇所牵制。当时德宗的主要错误与其说是在这个时候采取行动，倒不如说他未能认识到他的目标应有限制，进行时应该深思熟虑。叛乱诸镇的目标不过是保存自己。它们的要求在最坏的情况下是希望保持自己的地盘和使自己的军政组织完整无损；充其量也只是想适度地扩大领土。魏博在775至776年已经表明是如何做到这一点的。

冲突的第一阶段对朝廷来说是成功的。意义重大的是，新扩充的神策军第一次在这场讨伐藩镇之战中起了重要作用。虽然叛乱的藩镇结了盟，而且在一定程度上互相支援，但总的说结盟军不得不各自为战。

它们之中最弱和最孤立的要算襄阳，它不能进行什么真正的抵抗，而且于781年秋在淮西镇占优势的勤王军面前垮了台。在河北，魏博的田悦想占领太行山以东昭义的几个重要的勤王的城镇，但在围攻时遇阻并于781年年中大败而归。782年初的又一次战败使他被围于自己的治地魏州。在北面，成德的重要将领之一张孝忠在关键的战略城市易州的倒戈，甚至在战斗发生之前就严重地削弱了成德的力量。张孝忠随即投奔了由节度使朱滔率领的幽州军，并在782年初期大败成德军，这样就危及了成德的生存并促使李惟岳遇刺身亡，而在最初，斗争就是由于他的接任问题引起的。杀他的刺客为高级将领王武俊，他篡夺了成德节度使之职，立刻向朝廷投诚。在南面，李纳在前一年他父亲死后就成了平卢事实上（但未经朝廷批准）的领袖，他没有实现夺取运河控制权的第一个目标，从此他发现自己处于强烈的军事压力之下。到782年春，他也谋求与朝廷和解。结束叛乱的前景在望，只有魏博依然公开叛乱，它的解决只取决于朝廷提出的条件了。

但德宗及其顾问们却满怀信心地认为，他们还可以采取强硬路线。成德奉命被分成几个部分，分由王武俊、张孝忠和另一个投向朝廷的成德将领节制。王武俊还奉命为即将与魏博作战的河东军和幽州军提供后勤支援。幽州不久取得对原属平卢的德州和棣州的控制。淮西节度使李希烈的军队虽曾消灭梁崇义，但他根本没有取得领土。李纳谋求和平的努力也遇到了粗暴的拒绝。总之，朝廷不但像有些人指责的那样没有适当地犒赏支持者，它还想占领和长期削弱那些敌对的藩镇，但不打算不适当地加强那些曾用军队使朝廷取得胜利的人的地位，从而确保中央政府能够进一步加强自己的力量。

肯定是因为朱滔看清了这些目标，他才在782年春改变了立场。的确，他对分赃不均感到不满：他没有扩大自己的地盘；他取得的州都在远处，这并不表示他的力量真正有所增加。基本的问题是被围的魏博节度使通过使节向朱滔提出的论点挑起的：“且今上英武独断，有秦皇、汉武之才，诛夷豪杰，欲扫除河朔，不令子孙嗣袭。”①他还指出，魏博之完整存在对幽州的安全至关重要。所以朱滔的改变立场显然对他本人有利。王武慨遭遇甚至更加清楚。自他投诚皇帝后，他未被任命为原成德镇的节度使，结果成德反被分割，他只成了团练使，所辖不过两个州。另外，他还必须给其他军队供应大量给养。因此，经过了一次次谈判后，他决定拒绝朝廷的安排，参加了朱滔解救魏博的行动。自安禄山之乱后，河北的几支主力第一次组成区域联合战线。此时，东北的战争进入了一个新阶段。

双方的兵力都集结在魏州附近，782年年中一支勤王大军在那里遭到惨败，这实际上标志着朝廷想把河北诸镇纳入中央直接控制的希望化为泡影。但在当时，还没有人预见到这种前景，朝廷仍保有对河北南部两个州和中部四个州的控制，所以仍坚持它的行动。结果出现了长期对峙的局面，一直持续到782年末和783年的好几个月份，中间只有几次通过河东向河北北部的劳而无功的进攻。很可能朝廷对拖垮叛乱的策略充满希望。虽然京师的局势从782年年中起迅速恶化，但在783年初期之前，来自南方的运河运输仍足以供应战地的军队。另外，德宗完全认识到，他若不想大丢面子，这时决不能使讨伐半途而废。叛乱者这时也没有采取新的军事主动行动，但在782年后期，他们与平卢的李纳联合行动，想搞政治独立。他们在魏州东部的一次正式仪式中，各人僭称王位，在自己的地盘中自封为王：朱滔自立为“冀王”，王武俊称“赵王”，田悦称“魏王”，李纳称“齐王”。他们追溯过去的封建时期，在自建的小朝廷和职官中一本周代古制，并有意识地把自己的领地打扮成周代的封建王国，只对天子作象征性的服从。但这一行动在实际上并无多大变化，主要是想在自己的藩镇内为自己取得某种可接受的合法性。他们模仿周代的行动是很自然的。在8世纪后期，认为中国已进入像东周时期那样的封建割据时期的思想相当普遍。①但这并不意味着河北的这些节度使名副其实地要称孤道寡。从以后的事件中可以清楚地看出，他们宁愿在帝国内追求更正规的地位。

虽然河北的军事问题成败未卜，但对中央政府最关紧要的行动却发生在其他地方。成功地抗拒政府的榜样和战争造成的困苦有助于把叛乱扩大到危及王朝生存的地区。在河南，李希烈在战胜襄阳的梁崇义以后，没有参加讨伐东北叛乱者的战役。政府受挫和诸叛乱者（鉴于李希烈控制着朝廷与其长江流域主要供应地之间的战略要冲，他们积极寻求他的支持）称王的消息最后促使李希烈在783年初谋反。但后来除了偶尔参加攻打运河外，他与他在河北的叛乱同伙似乎没有作出过任何政策方面的协调。李希烈要实现自己的扩张目标，这样很快就引起了所有的河南和邻近地区诸军以及派去征讨他的神策军的注意。他虽在一开始暂时受阻，但在783年的其余时期赢得了一次次的胜利，他的成就在784年初期占领汴州时达到了最高峰。这时，他的军队占领了从汉水直到汴渠的一大片领土，完全切断了南方的供应路线，并且威胁着要往南向富饶的长江诸镇推进。

与此同时，政府面临着一个甚至更为紧急的危机。783年秋，经京师开赴河南前线的边防军因供应的口粮不足而哗变，并且拥立心甘情愿地当他们叛乱领袖的朱泚，此人为朱滔之弟，又是前幽州节度使。由于物资日缺，以及一连串紧急的苛捐杂税，京师普遍不安的情绪加速了秩序的崩溃。朝廷仓促逃到附近的奉天，在那里被朱泚所围，这时，朱泚已宣布自己成立新王朝。

对一个已受到沉重压力的皇帝来说，奉天的流亡期是艰难的，虽然当时干练的顾问陆贽起草的文献一点也没有显示朝廷处于一片混乱之中。①德宗没有其他选择，只能把河北的军队召回以对付京畿地区的叛乱者，这样就放弃了最初导致当前这场危机的目标。但他不能停止与李希烈的战斗，因为李希烈也像其他人那样拒绝了朝廷的和平试探。二十多年来，中央政府没有东北而照常运转，但是如果没有长江流域的资源，它甚至不敢设想可以支撑下去。很难想象，政府地位的进一步衰落不会造成全面崩溃。可是在784年初期，又一次打击来临。从河北召回的主力军之一的将领李怀光在他的根据地河中叛乱。朝廷越过秦岭又逃到陕西南部一个更安全的地点避难。并相应地修正了它的战略。李怀光的叛乱始终像一个谜。显然，他感到自己及其军队受到歧视，这在相当程度上表现在当时普遍缺乏的基本军需品的分配方面。他一旦拒不听命，随之明显地就不愿意把自己置于朝廷的控制之下了。不过他很少参与反对朝廷的直接军事行动。他没有与朱泚联合，这使朝廷能在京畿心腹之地两面受敌的情况下幸存了下来。朱泚在长安成立新政体，但附从者甚少；它在784年底垮台。

但是，如果说朝廷在对付关中叛乱者时靠自己站住了脚，它在河北这时发生的决定性的、并对整个一系列叛乱的后果证明是决定性的行动中，则只起了次要的作用。的确，朝廷提出了完全不咎既往和承认政治现状的条件，给那些只怀有有限目标的叛乱领袖一个选择。但更重要的是，叛乱领袖们认识到，他们固然担心皇帝对他们行使完全的主权，但也几乎同样担心他们的盟友会发展得过于强大。因此，当朱滔在784年初大举进攻以期穿过洛阳和河南西部与其弟朱泚在京师的军队会合时，他发现其以前的盟友不愿合作，不久，他们之间就发生了冲突。最后，在784年阴历五月，长期和变化无常的东北叛乱以反叛的成德军和忠于王朝的昭义节度使的军队联合在贝州大败朱滔而告终，迫使朱退据其北方的根据地，从而结束了这一区域的战斗。王武俊、田绪（杀害田悦的刺客、魏博的新节度使）和李纳此时已与朝廷和解，不出几个月，朱滔也采取同样的行动。所有投诚的叛乱者都获准在他们的藩镇掌握兵权，并且取得了崇高的封号。不久，朱泚战败和被杀，这样朝廷得以在784年阴历七月返回京师；李怀光依然叛乱，不过他在785年阴历八月遇刺前在河中没有活动。

政府的日子此时好过得多了，虽然困难仍在以后持续了一段时期。李希烈仍旧叛乱，此时已自称为新的“大楚”朝的开国之君。他在784年继续控制河南中部和占有极为重要的汴渠边上的一个要冲，然而在这一年夏天，韩滉带领的一支英勇的部队成功地使一支运送紧缺物资的大船队通过该地。只是到了784年后期，局势才开始变得不利于他，因为北方冲突的解决使政府能够把更多的人员物资转到南方战线。不过在785年全年，李希烈仍继续顽强作战，丝毫不顾朝廷提出愿意对他宽恕的表示。直到786年阴历四月他遇刺时，他的淮西的部将才向朝廷投降。于是这一阵藩镇之乱的浪潮终于平息了。

朝廷企图重新树立中央控制的最后结果到底怎样？德宗显然完全没有完成他的主要目标。他不但没有使搞自治的藩镇重新置于坚强的中央控制之下，而且还不得不同意正式批准它们自治来解决问题。不过也有些收获：襄阳作为一个自治地区已不复存在；河北因新设了两个新划分的藩镇，其政治地理已大有变化。它们是义武（由易州和定州组成）和横海（大而富饶的沧州），二者实际上与其他藩镇一样享有自治权，但由于幅员属于中等，所以不得不与朝廷保持密切的关系，而朝廷也能在这一区域把它们用于有用的战术目的。东北的几个大藩镇依然咄咄逼人，虽然特别是成德发生了相当大的地理变化（见地图15）。尽管李希烈已死，淮西仍不受中央管制，它的领袖人物的独立性不亚于以前的李希烈。

用武力推行中央控制的失败对全国受朝廷控制的其他藩镇的影响是很大的。中央政府国库空虚，威信扫地，不得不回头实行保守政策，即与关键的地方势力和地方利益集团尽量减少摩擦。德宗的政府就这样接受了一些重大的妥协，如让节度使们在一个职位上保持很长的任期（有时是为了避免某节度使在死前发生接任者人选的冲突），授予形形色色的篡权者和兵变者正式的职位，甚至试探地方的驻军能否接受地方职务的可能人选。控制地方的问题（特别是对有强大军队的藩镇的控制问题）不但继续存在，而且由于朝廷无力或不愿采取有力的纠正行动的迹象日趋明显，这些问题更是层出不穷。①国家的财政也遭受不利的影响。两税法仍在实行，但弊端百出。这部分地是由于从叛乱结束之后开始的长期通货紧缺。但德宗本人鼓励地方送上直接入他私囊的法定以外的贡礼（这无疑有损于应归国库的正规的税收份额），从而助长了地方官员日益严重的财政自治和不法行为。况且，两税法的基本弱点暴露出来了，政府简直不能推行改革制度的一切规定，例如，不能禁止开征特殊的或“附加的”捐税。正如807年极有价值的《元和国计簿》所证实的那样，中央只能保持对长江流域八个藩镇的有效的财政控制（虽然其他地方肯定也以某种形式上缴岁入），而且从德宗统治的第一年起，在册的总的纳税户数至少减少了三成。①

于是，总的来说，781至786年的一次次叛乱更加深了安禄山之乱造成的后果。唐皇室在这样一个国家保持皇位：它在许多方面实际上维持着统一，从各方面看又只是在形式上维持统一，它的不受挑战的政治中心依然在西北的长安。第二，由于大部分藩镇的岁入基本上或全部由地方当局自行处理，中央政府唯一可靠的财源是长江诸镇。因此，运河体系的突出的重要性和保护它的必要性得到了确认。这一时期在运河两侧已建立的河阳、忠武和武宁（见地图15）从此被有意识地保存下来保卫运河，在以后的年代里它们都起了重要的作用。第三，帝国的东北角依然不受中央政府的有效控制；各镇抱成一团，随着时间的推移，它们实际上的独立地位日益被接受。但是，据此看来，恰恰在与以往形势的延续性方面，这一世纪第二个25年的大叛乱与第三个25年的大叛乱是不同的。安禄山之乱引起了朝一个新时期发展的全面变化，而781至786年的几次叛乱虽然与前者相比都是军事事件，但引起的是程度的变化而不是性质的变化。至少部分原因在于：到781年，虽然皇室权力历经沧桑被弄得十分衰竭，但成为帝国特点的一种松散结构却使它能够经受得住战争和暴乱的猛烈冲击而不致产生根本的变化。这种松散结构的基本特征是，诸镇的大部分主要受益者无意于争夺皇位，而是满足于控制各自的地盘。这样的选择在以前是不可想象的。这一次次叛乱进一步削弱了中央的控制和巩固了地方的权力，其后果是严重的，但不是不可挽回的（虽然当时许多人有充分理由认为已经不可逆转了）。事实上，它们的主要意义在于使中央企图重新控制诸藩镇的努力倒退了约30年。

德宗又统治了20年，但一直没有从最初的失败中真正恢复过来。他对藩镇的苟安政策的名声在传统历史学家的心目中是很不好的，他们假定他应有其他的选择，因而谴责他的政策为“姑息之政”。不管他是否过于谨慎，从这时起藩镇和军队造成的一次次动乱的确突出地显示了中央政府处于持续不断的虚弱之中。他在位的25年中，朝廷在恢复对高级地方官职的任命的控制和让更多的官僚代替职业军人担任这些职务等方面，仍取得了稳步的进展。到804年，有一半节度使是官僚而不是军人。①此外，即使说785年德宗对藩镇的政策显得软弱，他也不是一个软弱的胆怯的君主；因为从786年起，德宗采用了另一种行使君权的观念，即把注意力集中在由皇帝直接控制的国家权力和资源的部分。这样，他的主要目的是加强与君权有最直接关系的基础——它的心腹要地、保卫要地的军队和朝廷财政——以及加强他的个人控制。由于首都的安全直接取决于西北边境的安危，所以他花费了大量经费和力量去扩大和维持那里的军队，这是帝国中由中央供养的唯一的对外军队。西北防线的这种改进与神策军的强化有关，德宗把这支军队视为防止他再遭783年所受创伤的最可靠的手段。当这些军队扩大时，其中有几支被派驻在边境（这意味着朝廷的权力达到了直接负责对外防务的程度）。还难以确定驻扎在京师周围的神策军的规模。到德宗朝末年，在边境和在京师附近的神策军总数似乎已达到20万人。①部分地由于这些措施，这一关键的边境地区一直安全无事，到他统治之末，皇帝已能立刻调遣一支强大的和训练有素的军队。

德宗在寻求财政收入方面似乎取得了一定程度的成就。有些对他有点苛求的史料把他描绘成一个爱财贪婪的统治者。他显然决心永远再不让自己陷于经费拮据的困境。所以决不计较取得经费的方式。但他这方面的成就却有损于财政机构长期和正常的运转。前面已经提到，他鼓励向他进“贡”，这本质上是地方节度使们向皇帝纳贿的一种手段。他对正在实行的两税法的缺点和弊病也没有表现出什么纠正的意向，而陆贽对这些问题在794年的六点奏议中已作了有力的揭露。②其中最严重的弊病是在通货严重紧缺的情况下继续以旧税率缴纳现金——这一情况使中央或地方征税当局大受其益，而纳税者则深受其害。

德宗还全神贯注于日常的朝政，不愿放权，对官僚集团也不信任。他使自己囿于小天地中，决心要当一个无可争辩的君主。他日益转而使用宦官去执行重要的任务，因为他们除了向皇帝请示外没有地位。在他在位时期，宦官取得了京师神策军的指挥权，并越来越得力地被派往地方政府中充当皇帝的代表——监军使。从783年以后，宦官对京师军队的控制几乎成了定制，而且是他们在中央政府作为支配势力崛起的主要因素，关于这个问题在本书其他章节另有论述。相反，这里主要关心的是监军使的制度。①

使用宦官在军队指挥机构作为观察者的措施在安禄山之乱以前就开始了，但这类任命在当时纯粹是为了某一特定目的，而且是专门针对边防军的。随着以后事态的发展，这一官职成了叛乱的产物，因为宦官可以为皇帝提供（或似乎可以提供）与军方联系的最可靠的联络员，不但在叛乱时期，而且在随之而来的动乱时期都是如此。在代宗时期，宦官监军使按常例依附于地方的和边防的军事机构。按照代宗对藩镇采取的相对消极的政策，他们似乎不积极地干预地方事务，但主要是给皇帝提供情报，其途径既独立又不同于正式的官僚渠道。即使这样行使职权，他们的存在一定对地方官员的行为也有所约束，因为他们呈上的情报肯定会影响朝廷对各个藩镇的政策，从而影响以后对它们官员的任命。此外，身处君侧的地位本身就是权力的源泉，监军使作用的扩大和他们与供职所在地的节度使的冲突的潜在可能显然都是存在的。

德宗在即位时非常相信这一措施的效用；虽然官僚们不断警告他把如此重大的责任交给宦官会产生有害的后果，但他在统治时期仍授予他们越来越大的权限。鉴于他在正面打击藩镇权力时遭到几乎致命的挫折，这一举动是不足为奇的。他扩大监军使的活动范围而不仅仅让他们充当观察员，他使他们成为皇帝和藩镇之间在一切政务方面、甚至在某些行政活动方面的关键的联络代表。更重要的是他们在任命新节度使时所起的作用，因为在考虑了监军使关于地方情况的报告后，以及常常在他们与地方驻军直接协商后，皇帝才能作出人选的决定。这就明显地为营私舞弊创造了条件，监军使受贿和受威吓之事屡见不鲜；但这类事件可能不像史料使我们相信的那样普遍，因为这些史料对宦官怀有强烈的偏见。某一节度使死后，监军使还被指定临时负责这个藩镇；他们还奉命与那些不听命的节度使进行谈判，还在非常时期进行救济工作。在例行的行政工作方面，他们对人事的安排有很大的影响，而且他们似乎承担了特定的后勤供应的责任。通过皇帝授予或者默认，监军使们虽然拥有如此大权，却仍不厌其烦地承担其他任务，其中甚至包括指挥作战。对于这种干预时有措词激烈的怨言。例如，在798至799年朝廷企图镇压淮西叛乱的那次不幸的行动中，战略的决定一般由几支参战勤王军的监军使在会议上作出，然后才传给名义上的统帅。但是，在这种情况下如此积极地进行干预，如果战败，他们发现自己无一例外地成了替罪羊。

但是，德宗最不愿意听取关于这一制度的任何批评。他不但继续使用大批监军使，而且还指派他们到更小的军事单位，从而增加了他们的人数。795年，他给监军使颁发正式的官印，使这个职位具有正规的地位。尤其是当节度使与监军使发生冲突时，他一有可能就支持后者。800年义成发生的戏剧性对抗就是这类冲突能达到什么程度的一例。随着节度使姚南仲和监军使薛盈珍之间的冲突不断加剧，携带各自报告的对立双方的使者竞相争先向京师策马奔驰，结果薛盈珍的使者被节度使之人所杀，此人随即写了一份抗议奏疏后就自杀了。虽然朝廷敌视薛盈珍，皇帝也只是把他召回朝中给予一个职务，拒绝再采取其他行动。

在与各藩镇和节度使个别打交道时，以及由于这一制度能使他亲自掌握与节度使的关系，德宗无疑喜欢这一制度给他的灵活性。但监军使的效力是与君主的威望成正比的，而如上所述，在德宗朝的整个后期，他的威望正江河日下。此外，监军使对那些不受朝廷控制的藩镇几乎是无能为力的。

德宗以这些方式表现了他几乎是唯一的关心，这就是要加强皇帝的直接权力。他的行为也许只反映了他有限度的雄心，或者也许他真想干一番事业，以便打下基础，让他的继承人全面恢复中央的权威。事实上，后来由于淮西的挑衅而迫使他在798年对一个藩镇发起的唯一的一次攻势却以失败告终，这次军事行动对未来的皇帝权力来说是一个不祥之兆。此外，他立其残废儿子——未来的顺宗——为太子实属愚蠢之举。可是，当恢复中央权力的奠基人宪宗在805年登上皇位时，宪宗的的确确发现，他采取强有力的政策所需要的制度手段以及财政、军事资源基本上已经具备，这应归功于德宗不事声张和坚持不懈的努力。

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