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经济管理论文 我国国有资产监督管理的七大趋势 作者: 汪学高 [摘 要] 国有资产的监督管理问题在理论上实践上都是全社会关注的热点问题。各级国资委成立后，国有资产的监管工作究竟面临哪些重大转变？本文从公共政策分析的角度，用系统分析的方法研究认为，国有资产的监管正面临七个层面的转变:监管理念由正清单管理到负清单管理；监管目标由多目标监管向单目标监管；监管法规由个别单项突破到整体系统推进；监管体制由“九龙治水”向“三结合”体制并轨；监管制度由软制度约束到硬制度约束；监管手段由传统监督工具下的静态式监督到基于信息化手段的动态式监督；监管人才由以公共管理人才为主体转向以工商管理人才为主体。归纳论证并首次提出国有资产监管路径转变的七大趋势，是本论文的主要创新点。 党的十六大确立了国有资产国家所有，各级人民政府分级行使产权的国有资产监督管理体制，这是一项国家公共政策的重大改革。把国有资产的监管看成一个系统,与系统环境变化相适应的系统目标和实现系统目标的有利条件、制约因素、措施手段必然会出现调整或转变。随着各级国有资产监管机构的正式挂牌、运作，企业国有资产监督管理工作面临七大趋势转变。 一、监管理念：由正清单管理到负清单管理 我们界定的正清单管理，是指监督管理机构给被监管对象开出一个清单，明确应该要做哪些事，或者明确可以做哪些事；负清单管理，是指监督管理机构对被监管对象开出一个清单，明确哪些事情不能做，被监管对象除了法律、法规和规范性文件明文规定不能做的外，其他的事都可以做。 国资委成立前，国有企业的人、财、物分属不同的主管部门管理，主管部门管理国有企业的理念，正是正清单管理理念。各主管部门管理国有企业、国有经济的模式是政企不分、政事不分、政资不分的管理模式。由于沿袭计划经济时代的行政管理理念，各主管部门行使对国有资产的所有权时常常是所有权渗透于甚至架空企业的法人财产权和企业经营者的经营管理权，管了一些不该管，管不了，同时又管不好的事。国有出资人时而越位,时而错位,时而缺位,不仅造成投资决策失误和国有资产损失，而且出现重大决策失误也无法追究责任。某省外派监事会监督检查查明，某省属国有企业控股的一家上市公司上市发行和配股融资2.1亿元，主管部门要求该公司将这些钱中的1.7亿元用于兼并两个扭亏无望的亏损企业，主要用于支付欠发人员工资、养老失业保险金和处理历史遗留债务问题，企业不得不背上沉重包袱，发展受到制约。某级政府为招商引资，未曾与企业协商就与一外商签订引资项目协议书，协议要求某国有企业按30%入股，企业投入1.9亿现金后，非但项目没有启动，项目负责人和外方老板也难以找见。许多政府及其主管部门决策的投资项目，企业明知不可为而又不得不为之。 国资委成立后，各级国有资产出资人算是到位了，除履行出资人职能外，不直接干预企业的生产经营活动，不直接对监管企业所投资的企业履行出资人职责。国资委任命委派职业经理人打理国有资产，并对其进行科学的业绩考核。新型的国有资产监管机构对其自身的定位加以明确，并对其自觉约束的做法，在以前涉及国有资产监管的部门和政府机构中绝无仅有。对所出资企业中的国有资产的监督管理，国资委只当裁判员、不当运动员。国资委用制度管人，用制度管事，用制度确保国有资产保值增值。那些受托的专职经理人才更了解更清楚国有企业的生产经营决策。国有企业在国资监管的游戏规则内活动，将依法受到保护。逐步淡出行政审批的监管理念，只对违反国有资产监管游戏规则的活动和损害国有出资人权益的行为说“不”，这种重于监督哪些事情不能做的负清单管理，必将成为国有资产监督管理的新理念，也将是国资委监督管理国有资产在理念层次的趋势转变。 二、监管目标：由多目标管理向单一目标管理 国资委是政府特设机构，只履行出资人职责，不行使社会公共管理职能。出资人对投资回报的追求和国资委的特殊职能性质定位,决定了国资委对国有资产的监管目标必然会逐步从传统体制下的社会经济多个目标转向国有资本保值增值这个单一目标上来。 国资委成立前,政府以国有资本保值增值为国有资产监管的单一目标没有大的必要性,也不具备现实可行性。国资委成立前,政府没有专司国有资产监管的内设机构。政府在原有的体制下并不是关心国有资产的保值增值，而因为资产的增值与否与经济战略的推行没有太多的关联，其政府的所有者职能是为其社会管制者的职能服务的。国有企业和国有资产管理体制经历过若干次改革，但没有一次是出于国有资产保值增值的目的而进行的。所以政府以国有资产保值增值为单一目标没有太大的必要性。同时，其现实的可行性也不具备。98年以前，国企改革有两条底线不能碰，一是国企退出机制，二是国企职工下岗、裁员问题。98年以后，国有企业的体制外环境变化了，财政体制和金融体制改革启动，切断了政府对国有企业的输血渠道，“硬化”了对国有企业的预算约束。如果企业搞不好，出现亏损，企业自己又不能解决，拖下去只有等破产，这样两条底线就不得不被突破。国有企业只有轻装上阵了，监管机构才有可能确立国有资产的保值增值的考核目标。 随着新型国资监管体制的逐步确立,以国有资产保值增值为单一的监管目标不仅是必要的,而且具备了可行性。目前大多数国有企业还面临着较多的政策性目标，如增加就业、社会保障等，国有企业主辅分离、辅业改制、分离办社会职能、改制重组等任务还相当繁重，所以现阶段国资委还承担着领导国有企业改革的任务，对国有企业的监管目标还只能是多重目标,但国有资产保值增值这一目标的权重在不断增加。多目标监管必然导致国资监管和经理人业绩考核的复杂性和变异性，国家难以考核国资委，国资委难以考核经理人，国资监管目标只有向国有资产保值增值这个单目标转变才能适应新型出资人制度的要求。同时,随着国有企业改革的不断深入推进和国有出资人机构的逐步建立，为国有资产监管的目标从社会经济方面的多种目标转到国有资产保值增值这一个单一的目标上来提供了可能性。企业的经营者在国有企业扔掉社会包袱之后只须专注于出资人投资回报。国资委不能让国有资产保值增值，再没有可以推卸责任的地方了，国有企业经营者不能让国有资产保值增值，也没有可以推卸责任的理由了。以国有资本的保值增值为单一目标，将是国有资产监督管理在目标层次上的重大转变。 三、监管法规：由个别突破到系统推进 国资委成立前，国有企业、国有资产分属于不同的党政部门监管，各主管部门都根据各自实际和需要,制定了一些国有资产监督管理的规章制度，省、市也出台了一些加强国有资产监管的地方性法规和规章，但建立整个国有资产监管的法律法规的系统框架的任务还没有提到议事日程，各地只是对急用的和急需要办的事情,由政府或主管部门出台单个的规章。相关法规之间相互打架现象时有发生。一些国有企业在改革改组操作方式方法上没有必要的依据。如职工股问题，一些国有企业把应付工资转成职工股股本，用应付工资、工会经费购买职工股配股等，一些文件规定可以为，一些政策规定又不可以为。各级政府虽然自主处置了不少的国有资产，但处于政策法规真空状态。没有一个专司国有资产监管的部门和责任主体，便没有可能系统地规划和设计国有资产监管法规。 国资委成立后，要依法履行出资人职责，开展国有资产监管，不能再靠行政手段，而必须依靠法律、法规以及规范性文件的规定来执行，依靠制度来规范。依法监管,必然要求法规先行。国务院国资委内设政策法规专门机构, 研究起草国有资产管理和监督的法律法规草案，负责有关法规和重大政策起草、拟订的协调工作；研究国有企业改革和发展中的有关法律问题，负责指导国有企业法律顾问工作；承担国资委的法律事务。国务院国资委成立一年多来,国家相继出台了一系列法律法规, 制订《国有资产法》已经列入议事日程，国有资产的监管基本上有了法制依据。地方国资委对国有企业改革工作和国有资产监管工作也开始进行整体筹划和总体布置，湖南省以一次性出台“1+11”个文件为标志，省属国有资产监管的法规政策体系由以前的单个的局部的突破进入到整体设计和系统推进阶段。目前，国资监管的国家或地方性法规或行政规章，包括企业领导人管理，企业负责人业绩考核、重大事项报告、产权管理、薪酬管理、国有资本预算管理等一批规章或规范性文件已经相继出台，企业国有资产的营运主体的法制环境得到逐步改善。政策法规由孤军深入单项突破到系统规划整体推进，是国有资产监督管理法规层次上的趋势转变。 四、监管体制：由“九龙治水”向“三结合”并轨 国有资产监管政策的调整改革,是基于调整比不调整好,这样方式调整比其他方式调整好的政策分析假设。以往的九龙治水体制监督不好国有资产,不向三结合体制并轨也无法对国有资产监督到位。国资委成立之前，国有资产的监督管理分属党委的企业工委、组织部、经贸委、财政厅、劳动厅等，出资人权力被肢解到多个部门，仅企业国有企业经营者选择权即可分为各级党委、组织部、企业工委、企业主管部门、无主管部门几类，国有资产的计划、技改、劳动、人事权也分属各主管部门管理。国有企业、国有资产的监督管理呈“九龙治水”状态。改革开放以来，因监督体制问题造成国有资产流失的现象时有发生,且不断加剧。适应政企分开、政资分开要求而建立的国有企业监事会制度，对国有企业的改革和国有资产的监督发挥了关键作用,但也因国有资产出资人职能肢解到各个部门而难以充分发挥出资人监督作用。 党的十六大以后，国家按权力、责任和义务三统一，管资产与管人、管事三结合的原则要求，设立了国务院国有资产监督管理委员会，首次实现了中央这个层面的出资人到位。各级国资委机构相继破冰出航，标志着我国专司国有资产监管的具有较充分独立性的责任主体已经形成，这对国有资产的监督管理无疑是一个里程碑式的事件，标志着建国以来的国有企业、国有资产政出多门的分权制终结。面临国资监管的“极具挑战性、极具探索性、极具风险性”，各级党委和政府组建了精干高效的国资监管机构,各地国有资产的监管工作取得重大进展，国有资产监管的三大体系（法规、业考、统评）、三大机制（选人用人、激励约束、出资人监管）、两大制度（授权经营、预算）建设全面启动，国有企业的改革和国有经济布局结构的战略性调整全面推开。体制上的转轨适应了国有资产监管和国有企业改革发展的新环境，各级国有资产监督管理机构的组建模式和监管职能范围尽管不尽相同,但国有资产的监管体制向三结合并轨,已是必然趋势。实践证明，上海、重庆等三结合做得越好的地方,国有资产的监管工作就越有效，那些三结合做得不够好的地方,其危害性和风险性将逐步显现出来。 五、监管制度：由软式约束到硬式约束 从外部制度环境来看，国有资产监管机构按出资人定位后，对企业国有资产的监管必然会从以前的软式约束逐步过渡到硬式约束。公司治理的要义，就是要保护出资人和投资者利益。传统制度下给国有公司设置非出资人目标和非经营性目标,导致国有企业外部监管的制度安排必然是软式约束,经营者认为企业经营好了是他的本事,搞不好企业是环境不好,是人员债务和企业办社会等环境所造成的。国有企业的非经营性目标，一方面使经营者无所适从，另一方面给经营者也预留了较大的随心所欲的空间，结果是财务约束软化和对经营业绩考核异化，这是国有企业低效率的一个重要原因。出资人机构成立后,国资委和经营者必然会逐步把公司目标集中于投资回报，只有这样才能真正建立财务预算硬约束及业绩考核硬约束。即便是对承担某些政策性目标的特殊公司，也要把政策目标和因此而付出的成本设定清楚，强化预算硬约束。除了出资人监督外,资本市场、产品市场、经理人市场等市场监督和会计师、律师事务所等中介机构监督的制度约束，也将随着市场经济的发展而由软式约束变成硬式约束。国有企业在资本市场上表现不好,股民会用脚投票,在产品市场上表现不好,顾客会离你而去,经理人不努力,会被企业家市场上的那些努力的人所替代,中介机构也将会按出资人意图揭示虚假的会计信息。因此，企业的外部制度约束环境将越来越硬化。 从内部制度环境来分析，随着国有企业投资主体多元化，股份制将逐步成为公有制的主要实现形式，国有公司的治理结构将逐步趋于科学合理，逐步向国际惯例接轨,这样既能有利于保证经营者充分的自主经营权，又有利于保证所有者对经营者的有效监督，保证所有权益不受侵害。随着股权多元化的演进以及由此而推进的公司治理结构的优化重构，国有企业的内控制度必然由传统体制下以定性式软式约束为主逐步过渡到以定量式的硬式约束为主体。目前国有企业改制面并不低,但大都换汤不换药,新瓶装旧酒，内部的体制机制依旧,多数改制国有企业仍然是一股独大,国有控股的上市公司除了圈钱,与传统国有企业并无两样。其关键是产权结构没有大的变化,特别是没有形成与国有股东制衡的第二大股东。产权改革到位以后，公司治理结构将逐步完备，国有资产的内部监督制度将按照公司治理结构层次、管理机制层次、职能部门监督层次和财务活动层次逐步细化。企业搞不好，没有合理的投资回报,国有出资人不炒经营者的鱿鱼，其他出资人也不会善罢甘休。 分析监管系统的内外环境，可以预见，国有企业产权多元化后,国有资产的监督管理制度将向定量化的、具有可操作的、硬性制度建设方向转变，监管制度体系将逐步完善。 六、监管手段：由静态式监管到动态式监管 传统和现行的国有资产监管手段，主要是听取经理人工作汇报、分析汇总上报资产财务及经营材料，组成调查组检查财务（纸质账目），民主测评企业领导人等静态手段。静态监督具有明显的事后性。国资委成立后，现行的静态监管手段将不再适应市场形势变化和国资监管形势发展要求，以网络技术和信息技术的运用为手段的企业国有资产动态监督手段将取代传统的监督手段。信息化监督是一种实时动态监督工具,具有事前事中事后相结合的特点，是国有资产监督手段转变的方向选择。 传统国有企业的问题，一是产权问题，二是所有者经营者信息不对称问题。前者是中国特色，在国有出资人到位和产权多元化以后，这个问题将逐步得到解决。后者是一个世界难题，至今没有完全解决好。美国安然公司、世界通信公司等其产权是清晰的，也是多元化的，然而出资人权益出现重大损失的事情也发生了，问题就出在经营者拥有一些信息，而出资人不拥有这些信息，经营者利用这些信息获得个人利益，损害了出资人权益。美国企业以外部治理为主，其法规完备，资本市场发达，尚还出现信息严重不对称问题引起出资人利益受损事件，何况我们的国有企业？我国企业以内部治理为主，国有企业的所有权、经营权具有天然的两权分离特性，以往国有资产流失的主要原因之一就是由于信息不对称导致了企业的内部人控制现象，导致了经营者的经营决策权架空出资人所有权和监督权。要有效监督好企业财务资产和经理人行为，必须借助于高效的信息化手段，首先解决好信息不对称问题，否则科学监管、依法监管和有效监管便无从谈起。目前国有大中型企业信息化进展明显加快，许多大型企业都实现了无纸化办公，企业的生产、销售、研发、资产、甚至发展战略都不断因市场变化而变化，出资人沿用传统的监督手段，无法及时有效地得到资产、财务及经营者经营行为信息，就难免会出现监管不到位和资产流失的事情。 基于信息化的国有资产监管工具已经浮出水面，这是各级国有资产出资人责任主体的迫切需要。广东南海市、广州市等发达地区率先启用了国有资产监管信息系统，通过与所出资企业的联网，设置不同层次的监管信息获取权限，加强信息安全工作，较有效地解决了出资人与经理人、委托人与代理人的信息不对称问题。随着出资人机构体制的逐步理顺和信息网络技术的高速发展, 对国有资产的实时动态监管将由理想状态变得现实可行。 七、监管人才：由公共管理人才为主体转向以工商管理人才为主体 现有的国有资产监管机构人员，大多来自原来履行国有资产出资人职责的政府主管部门，以公共管理人员为主体。国有资产监督机构的特殊职能性质定位后,对国有企业行使权力的依据变化了，监督的目标也变化了，必然要求国有资产监管人才由公共管理人才为主体转向以工商管理人才为主体。 其一，国有资产监管机构定位为政府特设机构，专门行使出资人职责，出资人追求的主要是资本保值增值和投资的回报，其工商管理的性质日渐突出，与此相应的国资监管队伍结构必然要以工商管理人才为主体。其二，国资委监管企业国有资产的权力基础来源由原来的主管部门行使统治阶级的公共权力，变成为出资人资产所有者权，监管资产的人要行使相应的权力必然要懂得和熟悉资产专业管理。其三，传统体制下，国有企业的目标价值具有多元性，其目标包括生存、安全、秩序、效率、公平、公正、民主、效益等，出资人机构不再行使社会公共管理职能以后，国有资产监督的价值目标必然转向经济效益这个单一的盈利目标。国有资产监管的压力由多家承担到一家负责，其保值增值出了问题，国资监管机构将难咎其责。行使出资人权力,实现盈利目标和实现资产保值增值,都必须主要依靠工商管理专门人才。 政治路线确定以后,干部就成了决定因素。由于国有经营性资产的主要载体是国有企业，国有企业由国有出资人主导，国有企业之间的竞争必然会逐步演变成国有出资人机构之间的竞争。国资委只有以工商经济专业人才为主体，才有可能成为国有出资人利益的忠实代表。优化国有资产监管人才结构将是一项十分紧迫而且长期艰巨的任务。适应国有资产的这种监督体制的转变、机构性质的转变和监督目标的转变，国资委人员的知识能力结构必然会从现在的以公共管理人才为主体转向以工商管理人才为主体。 主要参考文献 作者：湖南省国资委监事会 汪学高 2004年11月 |
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