中共中央和国务院2004年一号文件提出：“要从农村实际和农民需要出发，按照有利于增加农户和企业贷款，有利于改善农村金融服务的要求，加快改革和创新农村金融体制。”“鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为三农’服务的多种所有制的金融组织。”应该承认，有关部门为落实中央决定成立了研究小组，加紧工作，但由于农村金融的复杂性，在一年多的时间内尚没有制定出具有操作性的具体办法，社会资本和外资也不见“积极兴办直接为’三农’服务的多种所有制的金融组织”；农村金融体制的改革和创新也没有任何“加快”的迹象。这实在是太遗憾了！

 

    就在有关部门一年多迟迟拿不出落实措施的情况下，2005年一号文件比2004年一号文件提出了更高、更具体的要求：“要针对农村金融需求的特点，加快构建功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系。”

 

    结合我自己2001年以来在云南省农村试验村级村民基金的实践，实现中共中央和国务院要求构建的这个农村金融体系，就农村、农业和农民的实际需求来看，应有以下几部分组成：

 

    一、以农民合作金融组织为主体的多种所有制金融组织公平竞争

 

    农村金融的多种所有制组织，包括现有的国有金融机构，例如农业银行以及为农业服务的工商银行、建设银行、中国银行，有待于大力开展农业保险的各保险公司等；股份制银行，例如股份制商业银行、股份合作银行；外资银行，以及中外合资（合作）银行、外资控股（参股）银行；农村合作金融机构，例如农村信用合作社（改革后有的将变成非合作性质的商业银行、股份制银行）、农民合作基金会，农民合作保险机构；个体私营金融机构，例如个体私营银行（保险）、个体私营为主的基金会（保险），等等。

 

    在农村金融的多种所有制组织中，农村合作金融机构将成为主体。其原因，一是从数量上看，两亿多农户的需求和他们自己组织的金融机构自我服务，这是任何其他金融机构所望尘莫及的；二是现有以农村金融主体“自居”的农村信用合作社改革后，有的将变成非合作性质的商业银行、股份制银行，很可能走向非农化，从而把农村金融主体地位让给真正的农村合作金融机构；三是现有国有商业银行商业化改革后越来越脱离“三农”的方向；四是个体私营金融机构肯定将与合作金融机构在共同发展中，逐步形成不容忽视的力量，但要取代真正属于农民自己的合作金融机构尚需外部环境的充分发育。

 

    在农村合作金融机构普遍建立、互为补充、公平竞争的情况下，民间借贷特别是高利贷存在的环境和机会便大大减少。这可以从我试验的自然村村民基金的实践中得到证明。在我试验的35个自然村村民基金所在的村内，既弥补了当地农业银行和农村信用合作社的空白，又使民间高利贷基本上失去了市场。

 

    为了尽快满足农民金融需求，近期内应该大力发展农村合作金融机构，一个简便的措施是，鼓励现有农村合作经济组织借鉴村民基金会的经验，开展集资、放贷、保险等金融业务，使其逐步成为农村合作金融组织。

 

    在此，我担心的是，虽然僵化的农村信用合作社的运行体制与机制正在改革，但现有方案尚看不出动真格的地方，即如何消除地方政府对其行政干预尚无有效措施，很可能走走过场，在其他农村金融组织的竞争面前败下阵来，重演资不抵债的老路，最后又回到目前的作法，即：一是由中央政府补亏（共补1650亿元，占农村信用合作社总亏损5147亿元的32。06%），叫做化钱买改革，化的都是全国纳税人的钱，从法律上看无依据，从理论上看无道理；二是由地方政府补亏，这对于转型期负有地方发展重任的地方政府来看，他们可以判断值得不值得。

 

    二、以小额信贷为主要形式的多种金融产品供给大于需求

 

    适应“三农”需求的多种农村金融产品，主要的，一是灵活多样的存款贷款，例如各类需求的放贷、各类期限的存贷、各种担保的借贷；二是小额信贷，例如孟加拉国乡村银行GB模式为主要特征的小额信贷扶贫到户，以我国现行信用村为特征的小额信贷款；三是各类保险，当前农民最需要的主要是种植业、养殖业、农副产品加工业、农副产品销售业、医疗保健等的保险，而目前这些保险在广大农村几乎是空白；四是适应农民客户需求的各类证券、债券、票据等。

 

    在多种农村金融产品中，小额信贷将成为主要形式。其原因，一是现行农村长期实行的家庭承包责任制，决定了分散经营的绝大多数农户“小生产”的金融需求，大多数只能是小额度的，这和城市企业一次需求几十万、几百万、几千万，是完全不同的；二是我国现行小额信贷扶贫到户和小额信贷款的实践反复证明，小额信贷额度虽小，但在缓解农民贷款需求、促进生产方面，发挥着重大作用，因而受到农民的衷心欢迎，具有强大的生命力；三是就一个村庄内的农民合作金融来说，小额度的信贷便于管理与监督，不容易出现风险，特别是还体现了在供给量一定的情况下，可以使较多的农户获得贷款，从而实现了一定程度上的公平。在我主持的YUEP项目试验的自然村村民基金中，曾有一个村第一次贷款时村民大会决定全村农户平分贷款的现象。这种平分贷款的现象，不能从农民天生渴求公平来说明，而应该从农民家家都急需贷款来求证。据调查，项目乡农村信用合作社对农户的贷款满足率为每年4%。

实践中，现有国内几个保险机构已养成了难以开展农村保险业务的顽疾，而现有农村合作经济组织无一不承担着风险的责任，积累了预防风险的宝贵经验。因此，鼓励农村合作经济组织中的一些组织开展保险业务，促使其向保险机构转变，要比新建保险机构容易得多。

 

    三、以上门服务为主体的多种金融服务方式任人选择

 

    传统的金融服务方式是坐等贷款者顾客上门，从而既减少了自己的成本，又避免了被盗的风险。近几年来，城市金融由于竞争，出现了金融机构人员上门拉存款和向优良客户送贷上门的现象，体现了市场化的优越性。但是在农村，极少见到农村信用合作社、农业银行和其他国有金融机构上门为农民服务的行为。

 

    商业化的金融机构向农户特别是贫困农户贷款的积极性不高，其主要原因是金融制度中存在着对分散农户的融资壁垒现象，即“麦克米伦缺失”。因为在市场选择的情况下，金融机构为了多赚利润，就必需降低交易成本，而大额存款与贷款便是唯一的选择。为此，现行由政府规定必需向农业、农户贷多少款的规定，政府财政对农业、农户贷款贴息的优惠政策，以及由政府扶持的农业、农户贷款担保等等，虽然都是应当采取的，但都不是治本之策。因而那种让商业金融机构上门为农业、农户服务，作为口号是可以“喊”的，但决不能作为一种制度安排。

 

    小额信贷扶贫到户做到了对农户上门服务，但是所需成本显然是很大的。茅于轼先生实验的村扶贫基金，由他选择的村内农民自己管理，从而大大降低了成本；我实验的自然村基金，由村民大会民主选举出的共管小组管理，既大大降低了成本，又由于放贷还贷都在村民大会上进行（正轨金融机构严格禁止的坐收坐支），透明度高，接受全体村民的监督，还降低了风险。

 

    四、以贷款者互保为主要形式的多种担保机制分散了风险

 

    传统的金融担保机制，是贷款者财产（权）抵押和第三者对贷款者提供财产（权）担保。自1994年中国社科院杜晓山等人把孟加拉国乡村银行小额信贷引进后，贷款者5—8户联保成为农村特别是贫困地区新的担保方式，即一户到期还不起贷款，其他几户就负有帮助其还款的责任。实践证明，这一担保机制适应了农村实际，非常有效，而且受到农民欢迎，具有旺盛生命力，将成为今后农村金融的主要担保方式。

 

    此外，近几年来有的学者提出的农民承包土地权（证）抵押贷款，在个别农村试验，也取得了满意效果。不过，有的学者和政府官员由此担心有的农民土地权（证）抵押后万一赎不回来，失去具有福利与保险性质的土地，将会引发社会问题。我觉得对此大可不必担心，因为贷款者以承包土地权（证）作抵押后，一是必然更加精心经营；二是万一失败，他可以“背水一战”，或者进城打工，或者在当地为别人打工，从而实现了土地的由分散到集中，这种经济办法的土地集中正是我国农村经济的发展规律。

 

    世界上解决小农户、小企业特别是贫困户的贷款担保问题，特别推荐单独成立专门的担保公司，实践证明也是一种有效的模式，很值得我国农村金融借鉴。2004年，国内已有上海安信农业保险公司、吉林安华农业保险公司、黑龙江农垦阳光农业相互保险公司筹建，特别是法国安盟保险公司成都分公司开业，成为我国农业保险的亮点。不过，这样的担保公司由于赚钱不多，政府需要给予财政补贴和税收政策优惠，遗憾的是中央财政对农业保险的扶持与补贴政策仍在研究当中。

 

    五、以市场化为主的利率机制随时调控供求

 

    近年来，国家放开了农村信用合作社的贷款利率上限的限制，不少农村信用合作社的利率已接近当地高利贷的水平，一个以市场化为主的利率机制正在形成。

 

    就全国的情况看，利率是调控国民经济发展的重要经济手段，毫无疑问应该掌握在中央政府手中，不能任其市场化。但是，对于分散的农村金融市场来说，局部的、密切监管的市场化为主的利率机制，不会造成全国经济的大的动荡不安，因此不必大惊小怪。，

 

    五、以“民间监督为主、官方（县级）监督为辅”的监管体制有效防范风险

 

    国外的经验证明，对金融的监督，官方的作用是很重要的，但是也存在着监管脱离经济发展大局、为监管而监管、监管寻租等问题，其结果，不仅无助于金融业的发展和效率，而且也无助于减低、减少金融机构危机发生的可能性；相反，提倡、鼓励和支持民间直接监督金融业则是最有效的（张俊喜）。实际上，国内金融机构揭发出来的违规、瞎干、腐败等案件，绝大多数都是群众揭发、举报与提供线条，才得以破案、避免损失的。因此，面对分散、点多、复杂的农村金融，应确立“民间监督为主、官方（县级监督局）监督为辅”的监管体制。在这一体制中，鼓劲、重奖并为举报人严格保密，是最重要、最关键环节。

 

    农村金融监督（管）的目的与目标，是促进金融资源的有效配置，即将资金用在最需要、最具潜力的项目中；其次才是防范风险。这是因为，用在最需要、最具潜力的项目中，金融资产才最安全。我国近几年来的实践证明，金融风险主要发生在行政干预贷款，而行政干预贷款要么是不具潜力的项目，要么是领导官员瞎指挥的项目，特别是金融监管部门对这些项目贷款很难监督。

 

    农村金融监督机构的设置，重点应该放在县一级。县是我国经济的基本单元，从县城到各乡村之间的距离适中，便于各金融机构成员特别是村一级农民基金组织与其发生联系。如果在市、州一级，将加大村一级农民基金组织与其发生联系的成本。至于设立在一个跨区域的经济中心（例如前几年人民银行设立的大区分行），由于违背了我国现行地方政府全责本地方经济发展的规律，因而是不可行的。

 

    七、以政府扶持为主的良好外部环境

 

    适应目前我国已进入工业反哺农业、城市反哺农村新阶段的实际，政府应对构建的农村金融体系进行税收优惠、财政补贴、政策扶持等，营造和保持良好的农村金融发展的外部环境。

 

    2005年一号文件已提出了当前扶持农村金融最紧迫的工作，需要有关部门具体化为可操作性的政策。一是抓紧制定县域内各金融机构承担支持“三农”义务的政策措施，明确金融机构在县及县以下机构、网点新增存款用于支持当地农业和农村经济发展的比例。实践证明，靠义务支持“三农”的所有办法，都是很难实现的；而把这种“义务”和税收优惠政策结合起来，才有操作性。二是引导县及县以下吸收的邮政储蓄资金回流农村，最有效的办法是将其贷给小额信贷扶贫到户的机构，既可以获得稳定的利息，又切切实实地做到了支持农业和农村经济的发展。

 

    为农村金融体系创造良好的外部环境，另一个重要工作是，政府机构首先要转变长期以来形成的压制农村金融的一整套错误的理论观点和法规，例如“金融不能让个体私人来做”、“民间借贷是剥削农民”、“农民愚昧不会从事金融活动”、 “落后的农村经济不需要多少金融服务”、“农民不讲信用”、“农村金融风险大”等等。实际上，改革开放以来出现的金融风险，如果指的是不良贷款的话，那么四大国有银行和农村信用合作社的不良贷款达到了惊人的规模，如果不是中央财政拿出几万亿元“填窟窿”的话，他们早就破产了。而民间金融也出过一些事，但却无法与国有银行的风险来比。

 

                                                     （作者系云南省社会科学院研究员）