2004年中央政府针对信贷投资增长过快、部分行业过热、煤电油紧张等突出问题，中央政府决定采取措施加大宏观调控，把国土资源部定位为宏观调控部门，土地手段首次成为与货币、财政手段并列宏观调控工具。事实证明，2004年国土资源部运用土地政策为宏观经济“加油门”“点刹车”，适时调整供地政策，对土地供应实行“有保有压”、“有张有弛”的调控，为保障了国民经济平稳运行作出了很大贡献。因此，2005年国土资源部将继续发挥土地手段对宏观经济的调控作用，调节土地资源供需形势，保障宏观经济的实现目标。

 

    一、2005年宏观经济走势和国家宏观调控政策对土地需求的影响分析

 

    目前社会各界对2005年的国民经济形势普遍看好，需求依然旺盛，中央政府把今年GDP增长控制在8%，一些权威机构认为我国今年的GDP增长将达到8.5%，经济的潜在增长率为9.0%。经济持续快速增长仍将对土地产生比较旺盛的需求，这也将构成我国土地调控的主流。但同时，2005年宏观经济可能出现的变化也将对土地需求产生影响。根据世界经济研究专家的观点，今年世界经济开始进入短周期的低速增长阶段，将对我国的出口和外资引进产生影响。这对于我国这样外贸依存度很高的国家，国际贸易变化最终将会对土地需求产生引致变化。

 

    影响我国今年土地需求另一重要因素是国家宏观调控的目标和手段选择。去年召开的中央经济工作会议和今年的政府报告，提出今年国家经济调控的重点是经济结构调整，中央政府将选择实行稳健的财政政策和货币政策，适当减少财政赤字，适当减少长期建设国债发行规模，并着力调整财政支出结构和国债资金投向结构。2005年预算赤字占国内生产总值的比重将由2004年的2.5％下降到2％，降低0.5个百分点。并灵活运用货币政策工具，合理调控货币信贷总量；继续控制固定资产投资过快增长，2005年全社会的固定资产投资总规模预期增长16%。财政支出结构变化和货币信贷控制趋紧在很大程度上将抑制土地需求。但在国家财政转移支付、资金投入和重大项目安排的扶持的局部地区可能出现的土地需求会增大趋势，这应该引起我们关注。

 

    另外，今年的各种“惠农”措施也将影响土地需求。2005年中央1号文件提出今年将大幅减免农业税、完善土地征收征用制度、加大农业投入、稳定涉农价格、建立健全防止拖欠农民工工资的机制等，这都直接或间接的加大了土地、劳动力等要素取得成本，形成了投资需求内在约束，也在一定程度上缓解了土地需求压力。

 

    二、土地供求与宏观经济运行指标关系实证分析及2005年土地需求水平

 

    为了进一步分析土地供应与宏观经济运行关系，我们选择了土地供应与GDP总量、GDP增速、固定资产投资增速、财政支出增速以及广义货币供应（M2）增速指标进行对比分析，选择1993年至2005年为分析时段进行实证分析，见下图。在数据采样上，对1997年（实行全年冻结）和1998年的数据进行调整，2005年采用国家宏观调控控制的数据。由于2004年之前，土地没有被定位为宏观调控手段，因此土地供应基本可以看作是经济发展需求量。从1993年我国经历了大约一个多经济周期，因此从经济周期运行特征能够更好的分析2005年土地供需状况。

 

    1、土地供求与GDP

 

    1993年—2005年我国GDP总量呈现出稳步上升的态势，期间波动不是很大。但GDP增速呈现出周期性的特点，从1993年经济过热期的13.5%跌至1999年最低的7.1%，而后经济逐步复苏，2004年达到9.5%，2005年出现短暂下降（按国家控制的8%来计算）。期间，土地供应波动很大，但土地供应平均总量随着GDP总量上升而上升。土地供应随着GDP增长速度变化而变化，虽然这与GDP增长速度并不完全融合。但从一些短周期分析来看，还是存在着一定的规律性。在经济衰退阶段，土地需求与经济总需求具有一致性。在经济复苏时期，土地需求受到多方面政策的影响存在着较大的波动性，但总趋势与宏观经济基本相同。从图中，我们还可以看出，土地供给与土地需求都对经济发展有滞后效应，土地供应对经济推动的滞后效应一般为1—2年，而土地需求受经济需求影响滞后效应一般为1年左右。另外，1997年实行土地“冻结”后，1998年出现了土地需求的极大反弹，因此这一点应值得注意。

 

    从2005年宏观经济走势来看，由于GDP总量仍然增长，因此土地需求总体上仍呈现上升状态，特别是2004年的“三个暂停”，可能在上半年出现类似1998年的用地需求反弹情况。同时，由于GDP增速下降和2004年紧缩的土地政策，又在一定程度使土地需求下降。因此，2005年土地需求的基本情况是在上半年需求量大于下半年，需求总量可与2004年持平或略微低一点。

 

    2 、土地供求与固定资产投资

 

    从土地供应曲线与固定资产投资增速曲线对比来看，固定资产投资与土地供应具有高度一致性，而且土地供应大副增缩对投资需求增速引致作用非常明显。因此，2004年土地供应下降将直接对今年的投资需求产生影响，但要今年控制在16%增长幅度上，土地供应还必须继续实行紧缩的土地供应政策，土地供应幅度还须进一步紧缩，土地供应结构需要优化。

 

    3、土地供求与货币增长幅度

 

    从货币供应速度与土地供应曲线分析来看，货币供应增长速度对土地需求产生一定影响，货币投放速度加快一般会引起土地需求增加，货币投放速度减慢，土地需求降低。2005年货币供应投放速度比2004年有所降低，大约15%左右，因此，2005年土地需求将降低。

 

    4、土地供求与财政支出

 

    从土地供求与财政支出的增长比较分析来看，在1998年国家实施积极财政政策对经济实行调控前，土地供求与财政支出增长幅度具有一致性。但在1998年后，国家运用财政杠杆调节进行反经济调节后，可以看出积极财政政策对土地需求产生了很强的推动作用。我们认为，2005年实行稳健财政政策，财政支出规模增长速度降低，可使土地需求呈现下降趋势。但同时根据我们一项研究，地方财政支出对土地需求的带动作用很大。因此，在今年中央财政支出规模速度降低而地方财政支出规模增长速度加快的情况下，又在一定程度上增加了对土地需求的动力。

 

    根据以上分析和我们土地供应与GDP、固定资产投资、地方财政等指标之间的关系模型，预测出2005年土地需求量将基本维持在15万-27万公顷左右。考虑国家对固定资产投资实行控制和紧缩的土地政策，我们认为土地调控量应在15—22万公顷左右为宜。

 

    三、2005年土地参与宏观调控的重点领域和方向

 

    2005年土地资源参与宏观调控既要按照“两会”要求继续发挥土地“闸门”作用来调控宏观经济，又要从调整结构来考虑满足胡锦涛总书记在中央人口资源环境工作座谈会上提出的“进一步调整经济结构转变增长方式，努力建设资源节约型环境友好型社会”的要求，因此，2005年土地资源参与宏观重点和方向应把握以下几点：

 

    1、继续对土地总量供应实行严控政策，合理把握供应节奏。由于“三个暂停”使去年正常的土地需求受到抑制，上半年可能出现类似1998年的需求反弹，因此建议对上半年实行相对较紧土地供应政策，下半年根据宏观经济运行状况适当调整供应政策。建议2005年上半年的供应量控制在8-10万公顷，下半年应控制在7-12万公顷以内。

 

    2、继续实行土地供应“有保有压”的政策，合理调节用地结构。继续保障交通、能源、水利、等国家公共基础设施和农业基础设施用地，保障国家经济结构战略重组行业用地，继续对国家实施调控、产业限制、用地粗放等行业用地和高档商品住宅用地实行控制，今年应关注今年国家加大财政转移支付、政策扶持力度大的地区和行业用地需求情况。

 

    3、完善对房地产市场调控手段，稳定房地产市场。继续优化土地供应结构，加大普通住房、经济适用房和廉租房用地供给。采取严厉措施打击开发商囤积土地，严格按照《闲置土地处置办法》查办开发商手中的闲置土地。完善政府土地储备机制，加大政府土地储备力度，建立以土地供应为传导的经济适用房议价机制，增强政府对中低端房地产价格调控权。积极采取措施引导公众对房地产价格合理预期，谨防房地产泡沫。

 

    4、完善土地资产收益分配管理，继续加强对国民经济薄弱环节支持。耕地保护工作既是国土资源工作重点，也是国民经济基础工作，同时也是我国宏观经济中的薄弱环节。因此2005年的土地调控工作也必须把耕地保护工作为重点，通过利益杠杆来加强耕地保护工作。需要关注的工作重点是：农业减税导致基层地方政府财政收入减少的情况下，必须对把土地作为创收财政的行为加以监管；规范土地收益财政收支，土地收益分配向农村、农民和农业倾斜。特别要关注粮食价格可能下跌的情况下农民种粮积极性受挫现象，继续加大政府对种粮扶持力度；对2005年粮价降价可能出现的大规模农业结构自发调整要加以引导，严格保护基本农田。

 

    作者简介：杜新波，中国国土资源经济研究院助理研究员，土地估价师

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