内容摘要：世界人口的快速增长和科学技术的进步，使就业问题成为一个国际性的难题。我国大陆地区是世界上人口增长最快的地区之一，尽管从二十世纪70年代末开始的计划生育工作卓有成效，但是庞大的人口基数使人口增长率仍然居高不下。人口的快速增长、劳动力的超常规供给，再加上我国进入社会转型期，大量国营企业、集体企业职工的下岗、失业，农村耕地面积的减少、就业空间的萎缩、大量农业富余劳动力的自发流动和转移，以及科学技术的飞速发展和资本有机构成的迅速提高对劳动力要素的挤出效应等，使得我国大陆地区的就业问题更加困难。从二十世纪80年代开始，就有部分专家学者着手研究我国的就业问题，并且取得了卓有成效的成果和许多独到的见解。如杨宜勇《失业冲击波——中国就业发展报告》（今日中国出版社，1997）；蒋学毛、徐鹰、李依仁、彭新春等《农业大省扩大就业的路径选择及政策建议》（2002）；劳动科学研究所课题组《当前形势下的就业思路与对策》（2001）等不乏真知硕见。随着时间的推移和就业环境的变化，就业问题呈现出许多新特征、新现象。如新生劳动力就业总量急剧增加，就业结构性矛盾和区域性矛盾突出；下岗、失业、无业人群中弱势群体不断增加；农村劳动力供求矛盾加剧，农业就业空间进一步萎缩；劳动力的素质急需提高；资本与技术有机构成的快速提高，对劳动力实施挤出效应，进一步压缩了城镇就业空间；我国政府在解决就业问题上的各种政策不配套、不协调等。

    面对严峻的就业形势和就业难题，我们各级党政决策者和各级政府部门，都要在就业问题上保持清醒的头脑，理清解决就业问题的工作思路，继续坚持“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的方针，积极主动地发挥政府的主导作用。我们认为，虽然经过二十多年的改革开放和社会主义市场经济建设，我国取得了举世瞩目的成就，市场经济有了一定的发展，但是在某种程度上讲，我国目前仍然是政府主导型经济，况且，就业问题涉及面广，关系到社会大局的稳定，必须发挥政府的主导作用。首先，必须从源头上着手：进一步加强计划生育工作，抑制人口的增长速度，采取先进的科学技术和综合措施，控制人口数量，提高人口素质；其次，更新观念，理清思路，实施积极的就业政策；其三，确保适度的经济增长，以增长带动就业；其四，优化经济结构，扩大劳动密集的第三产业规模，增加就业；其五，优化投资政策、税收政策和金融政策等，提供宽松的市场环境，激发劳动者自主就业积极性，发挥市场机制增加就业；其六，调整财政支出结构，建立就业援助制度和就业援助基金，帮助弱势群体就业；其七，组建各类劳动组织，保障劳动者权益。

    我们还要加强各种经济政策的研究与分析，拓宽就业渠道。1、在我国，发展劳动密集型企业促进就业，不应是权宜之计，而应成为一项长期国策；2、研究实施促进就业的财政政策、货币政策、汇率政策、税收政策、工商管理政策、投资政策、融资政策等的搭配组合运用与协调；3、加快大中小多元城镇化建设，建设特色城市和特色城市经济，拓展就业空间；4、建立、健全适应社会主义市场经济要求的劳动就业、职业培训、失业保险、劳动纠纷仲裁等方面的法律法规，创建一个公开、平等、统一、开放地解决就业问题的法律环境。同时，在法律许可的范围内，组建包括农民工、临时工、季节工、合同工、农业工人等在内的劳动组织，真正地发挥劳动组织保障劳动者权利的作用。当然，也应当允许包括国营企业在内的各种企业组建业主组织，通过业主组织保障业主的合法权利。

    在今后相当长的一段时期内，我国大陆地区劳动力供给将远远超过劳动力的需求，总量性矛盾是十分尖锐的。积极拓展境外就业、参与国际竞争、谋求国际劳务合作，是缓解境内就业压力、增加劳动者收入、缩小贫富差距，促进经济发展的一条重要渠道。尽快提高对外劳务合作的技术含量，大力发展技术劳务；制订“境外就业保障和促进法”，保护境外就业者权益；改革劳务输出管理体制，成立“境外就业促进局”，建立“一站式”境外就业服务；设立“促进境外就业保障基金”，促进与帮助境外就业者；加速境外劳务市场和境内劳动力信息的自动化、信息化建设，以境外就业的信息化建设促进境外就业规模的扩大和质量的提高。

    我国大陆地区是世界上人口基数最大、人口增长最快的地区之一。庞大的人口和迅速增长的新生劳动力，使我国面临巨大的就业压力。再加上我国社会转型，大量国营企业、集体企业职工的下岗、失业，农村耕地面积的减少、就业空间的萎缩、大量农业富余劳动力的自发流动和转移，以及科学技术的飞速发展和资本有机构成的迅速提高对劳动力要素的挤出效应等，使得我国大陆地区的就业问题更加困难。就业难，将是捆扰我国社会经济发展与稳定的一个长期问题。

    1、正确分析和认识就业问题

    人们常说：“安居乐业”。但是，假如一个社会面临大量无业者、失业者、下岗者的时候，不惟无业者难乐，恐怕有业者也难以安乐了。目前我国就面临着这样的难题。古人云：无恒业者无恒产，无恒产者无恒志。是说，没有稳定的职业就不会有稳定的家产；没有稳定的家产者其心不专，其志不一。其中的部分人可能会衍变为社会的动乱因素。就业是人的最基本权力，它不仅是人谋生的手段，同时也是人融入社会大家庭的基本方式。十六大报告指出，我国国民经济的战略发展观是：“发展经济的根本目的是提高全国人民的生活水平和质量”。用一句话概括的话，就是“就业是民生之本”。那么，我国实际的就业压力究竟有多大呢？当前的就业问题中，又集中表现出那些新特征、新现象、新矛盾呢？

    1.1就业压力激增，总量性矛盾十分突出。

    我国是一个人口大国，在13亿总人口中，年龄在15--64岁的劳动人口2002年底约8.9亿。2010年将达到9.7亿，2020年将达到9.97亿。预计今后几年，全国新生劳动力供给将达到4650万，城镇现有下岗职工和失业人员1400万，农村积累剩余劳动力1.5亿以上。（杨凌隆：《深化分配体制改革，不断改善人民生活》）不论是城镇还是农村，劳动力总供给都远远大于总需求。人力资源是一种特殊的经济资源，无论它是否参与社会生产过程、是否创造价值，它都要消耗大量的其他资源和生活空间。人力资源又是一种不同于其他自然资源如石油、煤等能够储存、保管，现在不用，将来开发出来仍然可以用；人力资源是一种不能储存的活劳动，过了盛年期后将只能选择退出。因此，人力资源的浪费又是最大的浪费！

    1.2在总量性矛盾没有缓解的情况下，结构性矛盾和区域性问题又突现出来。

    二十世纪八十年代以来，我国基本保持着比较高的经济增长速度，依靠经济扩张带动就业。但就业增长弹性系数从20世纪80年代的平均0.32下降到90年代的平均0.1左右，保持现在的高经济增长速度，每年新增就业岗位高估也只有700万--800万个左右。因此，我国现有的经济发展规模和结构布局中的就业岗位极为有限。更为严峻的是，美国“911”事件以后，全球经济进入衰退期，对我国出口导向型的经济将构成巨大影响，将引致经济增长速度急剧下降，新增就业规模将大幅度缩小。在这种背景下，我国又进入就业结构调整时期，多种调整因素交汇，急剧增加了就业压力。过去几年国有企业减员下来的上千万下岗失业人员正寻求再就业，近两年还有500多万国有企业下岗职工出再就业服务中心；人世以后，对农业的冲击严重，仅考虑3％的粮食进口，也将减少农业就业机会上千万个，农村劳动力新增转移在目前每年1000多万人基础上还将继续增加，每年至少200万人；国有经济战略调整和深化改革，企业将持续减员。为应对人世后激烈的竞争，优势企业的减员将有所扩大和加剧，劣势企业也将加快退出，关、破、兼并增加。今后每年还将有250万--300万高校毕业生进入就业人群。根据国家统计局最近对全国17个省（区）和新疆生产建设兵团的初步摸底统计，仅需要退出市场的资源枯竭的矿山和国有大中型企业（不包括国有控股企业）的在职职工近400万人。估计国有企业最终减员达到30％，总量 1500万人；在全球经济衰退的背景下，更大范围的企业进入结构调整时期，用人需求减少，排放劳动力增加；科学技术加速发展和应用，对就业的短期消极影响，产生对普通劳动力的排斥；基层机关、事业单位改革，也将向劳动力市场释放劳动力。仅仅考虑目前国有企业下岗职工出培训中心的劳动力（100万人）、农村新增转移劳动力（1200万人）、国有企业新增减员（300万人）三大因素，在5年内也将在新成长劳动力之外，至少每年增加劳动力供给1600万人，大大超过新成长劳动力数量。根据统计，目前我国下岗职工和失业人员总量已经达到1460万人，约相当于城镇经济活动人口的7％。在上述各因素的综合作用下，即使每年只增加失业人员200万人，也将使我国城镇失业和不充分就业人口达到经济活动人口的8％以上。这在新中国历史上是前所未有的。我国将进人高失业和就业结构大调整时期。

    与此同时，由于经济发展不平衡和产业结构原因，以及政策因素和重大的工程影响，一些地区尤其是中西部地区就业矛盾将特别突出。下岗职工绝大多数集中在中西部地区，更多的资源型城市、老工业基地以及资源枯竭的矿山分布在中西部，甚至在加强生态建设中实施的综合治理工程如退耕还林还草等，也主要对中西部地区的劳动力的就业产生影响，更不用说三峡库区企业搬迁中以关破为主的结构调整政策，对重庆和湖北两地的就业影响。这些不利因素的集中，已经使中西部地区的一些地方，多年处于高失业率状态，出现就业危机局面。

    1.3 在总量性矛盾与结构性矛盾的交互作用下，就业人群中弱势群体不断增加。

    在经济结构调整和深化企业改革中，出现企业减员增加和用人需求萎缩并行的趋势，劳动力市场竞争越来越激烈，结构性就业矛盾突出。在每年的新增就业中，大中专和技校生所占比例从20世纪90年代初的20％增加到现在的30％左右；农村劳动力以其低成本和低就业期望值的优势，多年保持比较高的转移速度，平均每年增加 1200万人左右；市场用人需求，以低年龄段劳动者为主，35岁以下的需求一直在70％以上。因此，低素质、高年龄以及高就业期望值的劳动者在劳动力市场竞争上越来越没有竞争能力，呈现出就业弱势群体数量急剧增加的趋势，主要体现为以下几个类别：一是35岁以上的人员。根据劳动和社会保障部2001年对 10城市抽样调查结果，35岁以上下岗职工超过72％。而对这个年龄段的单位用人需求仅占总用人需求的三成；二是长期下岗、失业者。据武汉、沈阳的调查，下岗职工下岗的延续时间平均接近5年，其中，三分之一职工下岗6年以上；下岗转为失业的，平均失业周期 18个月。由于再就业率低的影响，下岗职工和失业人员长期处于无工作状态的将急剧增加；三是无技能和低技能劳动者。根据劳动和社会保障部对10城市的抽样调查，下岗职工中初中文化和初级技工以下的分别占40％。由于下岗失业人员本身的就业技能偏低，再就业是从第二产业转向第三产业的趋势，加上产业结构升级和科技进步加快的影响，无技能和低技能劳动者将成为一个就业困难的大群体；四是女性下岗职工群体。根据世界银行委托劳动科学研究所在武汉、沈阳的调查，女性下岗职工再就业率比男性下岗职工低近20个百分点。

    严酷的劳动力市场竞争，使下岗失业人员再就业表现出越来越难的局面。下岗职工的再就业率呈逐年下降趋势。从1998年的48.7%下降到2000年的35％，2001年第三季度，再就业率只有18.8％。失业人员的失业周期已经持续延长，这种局面还可能呈恶性循环趋势。再就业率越低，积累的就业弱势群体越大，再就业率更低，更多下岗失业人员对再就业失去信心，失去参加培训、求职的积极性，出现弱势群体就业更加困难的局面。

    就业弱势群体的持续扩大，不仅造成失业率持续上升，更导致就业不充分问题突出和极高的劳动力市场退出率。武汉和沈阳的调查表明， 1998年以来下岗以后一直没有工作的高达 38％，而有过工作的人 70％以上是处于断断续续状态；由于长期找不到工作，20％的人退出了劳动力市场。他们多属就业弱势群体，包括对找工作失去信心不想工作的人；有病的人；太年轻或太老；无技能而参加培训的人；女性下岗职工退而从事家务等。这些因素致使下岗失业人员的收入处于极低的水平线上，已经引致城镇贫困阶层扩大，构成我国消费市场内需不足的深层原因。消极的生活保障已经不能阻止这种趋势的继续恶化。

    1.4 农业就业空间不断缩小，农村劳动力供求矛盾加剧。

    在我国农村，一方面是人口的超常增长，另一方面是工业化、城镇化的快速发展，以及水土流水、沙漠化等的共同作用使农村耕地迅速减少，加剧了农业空间的萎缩。曾经在20世纪80～90年代吸收大批农村富余劳动力的乡镇企业，近几年也处于调整中，就业增长缓慢。最高峰时的1996年，乡镇企业就业人数达到1.35亿人，1997年急剧减少，虽然这几年有所回升，但增长缓慢，2000年为1.28亿人。2001年、2002年及2003年上半年随着我国经济的回升，乡镇企业就业人数有所增加，但是仍然没有达到历史最好水平。中西部部分地区的乡镇企业由于不能适应政治、经济、社会环境的变化而被淘汰。在近几年的城镇化过程中，一方面大批良田被征用，变成了城市的道路、住宅、市场，不断挤压着农业空间；另一方面，由于种种政策和体制的限制，城镇又不能迅速吸纳农村富余劳动力和农业人口，既影响了城镇化水平的提高，也造成许多城乡结合部的社会治安问题。尤为严重的是，随着我国加入WTO后的承诺的逐步兑现，国内城镇主要消费的粮、棉、油等农副产品将被国外进口的部分产品所取代，既减少了农业就业岗位，也影响了农副产品质量的提高。

    1.5 资本与技术有机构成的不断提高，对劳动力实施挤压效应，加剧了就业困难。

    改革开放以来，我国从国外大批引进和自我研发了部分较为先进的机器设备，对传统产业进行了革新改造，极大地提升了我国第一、第二、第三产业的竞争力。但是其副作用却是我们不愿看到的：有机构成的提高对劳动力的挤出效应，原来需要成千上万的劳动力耗费大量时日才能解决的问题，现在只需要三、五个人，一、两台机器，在很短的时间内就可以完成任务！随着产业设备的一次次更新换代，大批的产业工人被释放了出来。进一步加剧了就业困难。这种发展趋势对我们这个超级人口大国是极不情愿看到的，但规律使然，谁也奈何不得。

    2、解决就业问题的思路与对策

    毋庸讳言，我国的就业形势是十分严峻的，矛盾是十分尖锐的，解决起来也是十分棘手的，需要花费相当的精力、物力、财力和时日才能减轻和缓解就业压力。当然，我们有二十多年改革开放的经验与教训、增强了的国力、基本上建立起来的市场经济体制，以及劳动者自主的就业意识和就业能力的增强，为解决就业问题提供了有利的条件和途径。

    2.1 进一步加强计划生育工作，从源头上抑制人口的过快增长和劳动力的供给。

    人口政策是一个国家社会经济政策体系中的重要组成部分，它在人口再生产、经济发展、社会进步、资源合理利用、生态环境良性环循中起着重要作用。它“是一个国家或地区根据自己的社会经济发展需要和人口与社会经济发展的比例关系，采取直接干预、调节和影响人口数量（包括鼓励或控制人口增长）、人口构成、人口分布等而制定的法令、措施、方法和手段的总和”（底书贵， 1989）。从解放初期到70年代中期，我国大陆地区执行的是错误的人口政策即鼓励人口增殖政策，导致大陆地区人口急剧膨胀。1952年我国大陆人口约6亿；1967年是7.6368亿；1990年是9.4974亿；到目前约为13亿人。二十一世纪我国面临的最大、最严峻、最急迫、最棘手的问题就是人口问题。据何新先生研究，人口数量的增长往往与社会经济发展具有同步的关系，似乎是经济发展的表征。而人口的数量规模又与社会的治乱具有极其深刻密切的关系。社会动乱作为一种自动调节方式，也是对于人口规模和社会资源分配的自动调节机制（何新，2002）。尽管从二十世纪70年代我们开始纠正错误，确立了控制人口增长、提高人口素质的人口政策，全面推行计划生育基本国策，并且取得了举世瞩目的成就，人口过快增长得到有效控制。人们对人口问题已形成以下共识：控制人口增长，有利于实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展和可持续发展；应节制生育，不应放任自流；解决人口问题不仅应关注数量，还应强调提高素质和生殖健康水平、提高人类生活质量和福利，实现人的全面发展；人口问题本质上是发展问题，只有通过经济、社会、文化等全面发展，才能最终获得解决。同时，人们的婚育、养老观念也发生了深刻变化。传统的早婚早育、多子多福和重男轻女等观念逐渐被晚婚晚育、少生优生、生男生女都一样等科学、文明、进步的观念所取代，越来越多的人自觉实行计划生育。然而，庞大的人口基数和超常的新生劳动力供给，迫使我们必须深入反思、总结计划生育工作。进一步加强计划生育工作的科学性、规范性，从源头上抑制人口的增长和劳动力的供给，是我们减轻和缓解就业压力的长期任务。

    2.2 改变观念，理清思路，实施积极的就业政策扩大劳动力需求。

    就业政策思路的基本点在十六大报告中已经点到，就是：将扩大就业作为社会经济发展的优先目标，实行积极的就业政策。扩大就业作为社会经济发展目标，在当前具有特别的地位，它在改善人民生活，保障社会稳定上占据突出的位置，因此，需要把扩大就业摆到优先位置，保持经济增长，进一步优化经济结构，尽最大可能扩大就业规模，控制失业率。化解当前的就业矛盾，特别是要解决好已经非常突出的总量和结构性矛盾、区域性问题、弱势群体就业难问题。解决或缓解这些矛盾，要下决心增加就业的财政投入和社会投入；根据就业格局的新变化，健全各种扶持政策；发展劳动力市场，完善就业服务，建立就业援助制度。通过多种手段并用，各种政策组合，以求阻止整个就业局势的恶化，保证我国社会的整体安全和社会稳定。

    在当前的就业政策中，我们迫切需要调整的是“劳动力需求政策”。各级政府要发挥主导作用和各种政策的导向作用，引导各行各业、各单位、各部门在情况相同的条件下，尽量多的安置劳动力就业，而不是坐视一些部门在部门利益的驱使下借口“提高劳动效率和经济效益”而随意解雇或迫使员工下岗。在部门利益和社会利益的平衡上，各级政府应该更多地注意保护社会利益；在效率和效益与公平和稳定的问题上，政府应该更多地维护社会的公平与稳定。

    2.3 确保适度的经济增长速度，以增长带动就业。

    确保适当的经济增长速度，发挥经济增长带动就业的作用。在我国经济结构战略性调整的重要时期和国有企业的改革的攻坚阶段，转型过程中的中东欧和独联体国家的经验与教训是我们的重要参照。这些国家在转型过程中的就业增长和经济增长表现出了非常一致的规律性。就业增长都低于经济增长，有的经济增长高达6％，但就业增长却只有2％左右；大部分经济增长的国家都保持了就业增长，少部分经济增长国家虽然就业下降，但下降幅度相对小；所有经济负增长的国家，就业也都是负增长。因此，对于转型国家，基本结论是，经济增长虽然不能解决转型中的就业问题，但可以保持就业增长，或阻止就业下降。对解决处于转轨关键时期的我国就业问题，经济增长是绝对必要的。通过经济增长，带动一批就业，主要保持优势群体的、稳定就业的增长，并为灵活就业的增长增加空间。

    通过扩大内需促进经济增长。扩大内需不是权宜之计，不是短期的方针，而是长期的方针。我国之所以要把扩大内需作为促进经济发展的长期方针，其原因主要有以下几点：一是我国有着广阔的国内市场，有着极大的发展潜力，以扩大内需为主，符合我国的国情；二是以扩大内需为主，可以减轻国际市场波动对我国经济发展的影响，以保持经济的稳定增长；三是作为WTO的成员国，实行以扩大内需为主的方针，有利于我国企业在国内市场上与国外企业进行竞争；四是我国的经济运行已由过去的资源约束型能变为需求约束型。所以，要加快经济增长，就要扩大内需。

    2.4 优化经济结构，进一步扩大劳动密集型的第三产业规模，扩大就业。

    在保持适当的经济增长速度的基础上，为了能够扩大就业规模，还要进一步优化经济结构。一方面，要打造适应全球经济竞争的“航空母舰型”企业，发展高精尖的技术密集型、资金密集型产业，以增强我国的总体经济实力和国际竞争力，保持我国经济的持续发展能力；另一方面，还要发展各类吸纳劳动力能力强的经济组织，特别是第三产业和其他劳动密集型产业，通过投资政策、税收政策和金融政策扶持，以及加强各方面的服务，促进中小企业、非正规劳动组织、微型企业和劳务派遣组织的发展，提高就业增长弹性，扩大就业规模。

    第三产业有着巨大的发展潜力，有着众多的就业门路。从长远来说，全社会就业量的大部分是在第三产业。目前发达国家第三产业的就业比重高达60%以上。我国第三产业的就业比重只有26.8%，发展中国家第三产业的就业比重平均水平为40%。据专家估计，1996年以来，我国第三产业从业人员的比重每提高1%就可以增加700万个就业岗位。我国第三产业的就业比重如果从现在的26.8%提高到发展中国家40%的平均水平，就可以创造出9000多万个就业岗位。这充分显示了第三产业在增加就业方面的巨大潜力。1992年到1997年的五年中，我国第三产业不仅吸纳了同期全国城镇新增加的就业人员4046万人了而且吸纳了从第一产业和第二产业转移过来的1628万人，五年内增加就业量岗位5674万人，一年平均增加一千万就业岗位（胡乃武，2002）。从1998年到2002年我国第三产业在吸纳从业人员方面上了一个新台阶，但是仍然有巨大的潜力可挖掘。急需扩大第三产业的经济规模，提高第三产业就业量在整个国民经济中的比重，应该成为我国的一项长期策略。发展第三产业，就是要大力发展服务业，使服务业增加值占国内生产总值的比重有一个明显的提高，使服务业从业人员占全社会从业人员的比重有一个明显的提高。目前，我国第三产业的产品占GDP的经重只有35%左右，低于发展中国家的中等水平。最近几年，我国GDP年平均增长率为8.5%左右，那么第三产业的年平均增长率应快于GDP的增长，应该保持在10%以上。

    2.5 优化投资政策、税收政策和金融政策等，激发劳动者的自主就业积极性，发挥市场机制增加就业。

    在市场就业机制初步形成，劳动者的就业观念逐步转变和初步树立起自主就业意识的情况下，在灵活就业成为重要渠道的发展趋势下，激发劳动者的自主就业积极性成为推动就业的重要力量，也是完善市场就业机制的关键环节。在当前阶段，可以说有部分劳动者还有依赖性，还没有进入市场；有一部分劳动者进入市场，还缺乏适应劳动力市场的意识和能力，还没有完全进入市场。激发劳动者自主就业的积极性，有赖于实施积极的就业政策，增加投入以及投入的市场化运作，通过扶持政策的鼓励，通过市场压力的锻炼，通过就业服务的促进，将可以逐步培养劳动者适应劳动力市场的意识和能力。不断培育劳动者的自主就业意识，激发劳动者的自主就业积极性，将开拓出自谋职业、灵活就业的广阔渠道。

    为了鼓励劳动者自主就业，政府应该在工商管理上提供宽松的经营环境和实实在在的税收减、免和优惠政策，以及优惠的资金投入政策、融资政策等。在这方面，政府有大量的工作可做。

    2.6 调整财政支出结构，建立就业援助制度和促进就业基金，帮助弱势群体就业。

    在城镇，下岗与失业即将并轨（部分城市已经并轨）的大趋势下，要求政策重点从下岗职工的基本生活保障向既要保障生活，更要促进再就业的方向转变。增加就业投入的强度应与并轨步伐相适应，并促进并轨工作。建议大幅度调整财政支出结构，增加就业投入，使之成为积极的财政政策的重要内容。首先，加大中央转移支付力度。中央财政转移支付用于保障下岗职工基本生活的资金，应逐步随下岗职工并轨转入失业的状况，重点转向用于下岗失业人员的再就业工作，并在公共财政支出框架中，将促进就业支出作为重要内容之一。同时，加大对中西部以及老工业基地等就业困难地区转移支付支持力度。其次，增加地方财政的就业投入，建立促进就业基金。地方政府应根据当地的并轨形势和劳动力市场状况，调整财政支出结构，每年财政收入增长相当比例投入促进就业工作，并通过筹集社会资金，建立统一管理的促进就业基金和社会各界共同监督使用机制。其三，进一步发挥失业保险促进就业的作用。要改革失业保险制度，调整失业保险的支出结构，充分发挥出失业保险促进就业的积极作用。其四，实现就业投入的多渠道，保证实效。在就业体制转变的情况下，任何单一的就业政策和投入都不能解决我国越来越复杂的就业问题，要求政策多样化，投入多渠道，以保证取得实效。面对严峻的就业形势，我们应当允许各行各业、各部门（也包括国外的法人和个人）建立市场化运作的帮助劳动者就业的就业扶持基金，由政府或社会中介组织监督其运行，定期公布就业扶持基金的运作状况和结果，使之公开、公平、透明。根据当前就业资金投入严重缺乏的情况，再就业培训、公共就业服务、创业支持、困难群体的就业援助、农村开发就业以及基础工作都是投入的重点。

    此外，建立和实施就业援助制度，做好困难群体的就业工作。面对就业弱势群体持续扩大的趋势，实施就业援助是当前的紧迫需要。就业困难群体多数情况下不能被经济增长所带动的就业所吸收，也难以通过一般的扶持政策和就业服务实现就业，需要实施特殊的就业援助。由于任何时候的劳动力市场都有就业困难群体，因此，就业援助应该发展成为常规的制度。

    2.7 组建劳动组织，保障劳动者权益。

    在法律范围内，应当允许组建包括农民工、临时工、季节工、合同工、农业工人等在内的劳动者组织，真正地发挥劳动组织在保障劳动者合法权益方面的作用。当然，也应当允许包括国营企业在内的各种企业组建业主组织，通过业主组织保障业主的合法权利。

    3、加强政策研究，拓宽就业渠道

    毛泽东主席曾经告诉我们：“政策和策略是党的生命，万万不可粗心大意。”党的十六大和十届人大根据人口国情相继确认了从现在到二十一世纪中叶我国的经济发展战略是“就业优先战略”和“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的方针。大方向确定了，那么就要在具体政策上进行科学研究，努力拓宽就业渠道。

    3.1 在我国，发展劳动密集型企业促进就业，不是权宜之计，应成为一项长期国策。

    在当代，科学技术的飞速发展和进步已经成为各国经济增长和社会进步的最佳捷径和必由之路，我国也不例外。科学技术能够迅速提升一个国家或地区的生产力和竞争力。20世纪里，世界经济发展是空前的。20世纪初，全世界的GNP（国民生产总值）约600亿美元，到20世纪末时，全世界的GNP（国民生产总值）约40万亿美元，增长了数十倍。20世纪初，美国人均GNP为300美元，到20世纪末时，美国人均GNP为3万美元，增长了近100倍。为什么会有如此之巨大的发展呢？决定性的因素是科技进步。然而，任何事物都有两面性。科技的进步和资本有机构成的提高却对劳动力有着巨大的挤出效应。这对我们这个发展中的人口大国来说却又是极不愿看到的。既要发展生产力也要扩大就业规模，这决定了我国今后相当长的时期内的经济结构将是“哑铃式”——即“两头大中间小”：我们既要打造适应全球经济竞争的“航空母舰型”企业，发展高精尖的技术密集型、资金密集型产业，以增强我国的总体经济实力和国际竞争力，保持我国经济的持续发展能力；还要发展各类吸纳劳动力能力强的经济组织，特别是第三产业和其他劳动密集型产业，通过投资政策、税收政策和金融政策扶持，以及加强各方面的服务，促进中小企业、非正规劳动组织、微型企业和劳务派遣组织的发展，提高就业增长弹性，扩大就业规模。我们应该把发展劳动密集型企业作为一项长期国策来研究，科学地把握其中的度。通过增加就业岗位，增加劳动者收入、缩小贫富差距、促进社会经济的平稳发展。

    3.2 研究实施积极的政策组合，促进就业。

    在市场经济条件下，市场对资源配置起着基础性的作用。与计划体制相比较，市场机制无疑更有效率。但是，市场机制并非万能的，它还存在着许多缺陷，而这些缺陷在商品经济条件下是不可避免的。例如，市场对资源的配置在宏观上表现为一个盲目、自发的过程，一方面，单个市场主体对于信息的获取是不完全的；另一方面，在价值规律作用下，市场主体以追求利润最大化为目标。当价格信号显示出某种产品的生产有利可图时，生产者会蜂拥而至，趋之若鹜；一旦该产品生产过剩、相对价格水平自动降低时，商品生产者就要承担一定的风险和损失。这种盲目、自发的过程必然会导致经济运行的周期性波动。又如，市场机制还会造成社会收入两极分化、垄断、企业内部行为经济性与其外部行为不经济的对立等现象，同时在社会领域里，市场对资源配置的有效性也会大大降低。所有这些，都是市场机制自身固有而无法避免的缺陷，都会破坏市场作用的发挥。所以，经济运行客观上要求作为宏观管理者的政府对市场进行调控与管理，以弥补或消除其缺陷，促进经济的协调发展。

    政府对经济的管理主要是通过制定并实施各种经济政策来进行的，针对不同的目标，政府可以采取不同的经济政策。各种经济政策在具体实现手段上可以是各不相同的，例如财政政策主要是通过运用政府开支与税收等工具来干预经济的运行，而货币政策则主要运用公开市场业务、调整再贴现率和存款准备金比率等三大工具来实现政策目标。但是从实质上讲，各种手段、工具都是通过对社会供给总量与需求总量的调节来实现各自政策目标的；同时又因为在短期内影响社会供给总量变动的因素如生产技术、资本设备的数量与质量、劳动力的数量与质量等都可视为不变因素，因此，政府对经济的调节就是在总供给为既定的前提下，来调节总需求，即进行需求管理。如果总需求小于总供给，有效需求不足，就会存在紧缩的缺口，引起经济增长停滞等问题，此时政府就应采取扩张性的政策措施来调节总需求，促进总供需的平衡；如果总需求大于总供给，存在过度需求，则会存在膨胀的缺口而引起经济过热、通货膨胀等，政府就应该采取紧缩性政策措施来抑制总需求，促使供需趋向平衡。

    在实施就业优先战略中，任何单项政策的突进或改变，都难以收到实效。我们必须研究各种政策的科学搭配、组合与协调，如财政政策、货币政策、汇率政策、税收政策、投资政策、融资政策、市场管理政策、劳动力就业政策（劳动力需求政策、供给政策、交换政策）等。在传统理论中，认为如果保持税收政策不变，而增加政府支出、增加货币供应量、降低汇率就可以增加就业；保持财政政策不变而减少税收同样可以增加就业；提供宽松的投资环境和融资环境同样可以增加就业；放松政府监管也可以增加就业等等。这些政策组合在我国是否适宜？在研究这些政策的组合搭配时，我们还要依据我国经济的开放程度和市场化程度以及我国的人文环境。在研究使用政策组合促进就业时，我们还要注意各种政策之间、各部门之间、各地区之间的协调，以及宏观协调的制度化安排：体系，组织，监督，考核，评价，修正等。

    3.3 加快大中小多元城镇化建设，拓展就业空间。

    目前，我国的城市化水平低，只有36%，城市化滞后于工业化。据估计，到2010年，我国城市化水平将由目前的36%提高到45%，城镇人口约由目前的4.5亿人增加到6.3亿人。可见，城市化在解决城镇就业方面也有巨大的潜力。

    根据外国的经验，在农村城市化过程中，城市人口规模达到25万人以上时，经济效益明显提高，教育、文化、卫生、交通等公共设施可以比较充分地发挥作用。而当城市规模超过50万人时，又会出现经济效益下降，公共设施拥挤，生活质量下降的情况。因此，农村城市化的最佳人口规模为25万-50万人。这也就是说，我们应当积极发展中等城市和小城市。中等城市又可以分为两上个等次：一是初级中等城市。就我国的情况看，应以目前的2000多个县城为基础，在21世纪中叶以前，逐步建成中等城市，人口规模由目前的2-4万人增加到15万-20万人。另一等项是高级中等城市，它应以目前的200个地级市为基础，人口规模达到40万人左右。小城市就是把现有的19000多个镇（除去2000个县城外）建成5-10万人的小城市。现在的镇平均只有600人，如果扩充到5万人，按6000个镇计算，也可增加2.6亿人，可以吸收大部分农村剩余劳动力。

    大力拓展城市经济空间，建立特色城市和特色城市经济。各级政府要抓紧制定科学严谨的发展工业化、城市化的中长期计划，增加大容量的就业岗位和就业空间，这是解决众多人口的就业问题的根本之路。加快城镇化、工业化进程，扩大就业载体是国内外实践经验证明了的。据测算，工业化、城市化水平每提高1个百分点，能相应带动18万个就业机会（蒋学毛，2001）。由于我国已经积累了几十年的能量，应该说现在是城市扩容的比较好的时机。努力扩大城市和城市经济规模，既是社会经济发展的必然趋势，也是解决我国众多人口就业的客观需要，是实现农业现代化的条件，是增加农民收入的重要途径，当然，也是促进工业经济、城市经济发展和城市现代化的重要动力，是历史进步的必然。当然，在发展城市化过程中，我们要切忌一窝蜂、大呼隆、搞运动，要按事物的客观规律办事，要制定切实可行的发展规划，要在经济全球化的大环境中，根据各自城市的特点、特色明确定位，发展特色城市与特色城市经济，否则，将很难在全球经济一体化中站住脚跟。

    3.4 建立、健全适应社会主义市场经济要求的劳动就业、职业培训、失业保险、劳动纠纷仲裁等方面的法律法规，创建一个公开、平等、统一、开放地解决就业问题的法律环境。

    虽然我国的改革开放和市场经济建设取得了巨大成就，然而面对总量性矛盾十分尖锐的就业压力，我国却没有一个统一的解决就业问题的法律法规。建立、健全适应市场经济要求的劳动就业、职业培训、失业保险、劳动纠纷仲裁等方面的法律法规，创建一个公开、平等、统一、开放地解决就业问题的法律环境，是我们贯彻就业优先战略首先必须解决的问题。在我国乃至全球，就业岗位越来越成为稀缺资源，如何保障求职者的平等权利？在劳动者越来越成为弱势者情况下，当劳动者与企业、组织发生矛盾与纠纷时，如何保障弱势的劳动者权益？在政府逐渐退出、司法解决纠纷的成本越来越大情况下，我们建议，应当允许劳动者自愿地组建包括农民工、临时工、季节工、合同工、农业工人等在内的劳动者组织，真正地发挥劳动组织在保障劳动者合法权益方面的作用。通过劳动组织与业主协商解决劳动报酬、福利、劳动保护、劳动纠纷等。当然，也应当允许包括国营企业在内的各种企业组建业主组织，通过业主组织保障业主的合法权利。

    4、建立境外就业促进机制，拓展境外就业

    在今后相当长的时期中，我国大陆地区劳动力供给将远远超过劳动力需求，就业压力非常大，总量性矛盾十分尖锐。如果我们不能帮助那些有就业意愿的人获得相对稳定的职业和收入，就会造成严重的收入两极分化、社会矛盾激化。然而，单靠中国本身的经济规模和经济发展水平难以实现劳动者的充分就业。积极拓展境外就业、谋求国际劳务合作，是缓解境内就业压力、增加劳动者收入、缩小贫富差距、促进经济发展的一条重要渠道。

    在经济全球化的过程中，我们发现，世界范围内就业岗位的增加速度远远赶不上经济本身的增长速度、扩张速度，就业岗位正在成为或者说已经成为最稀缺的资源。未来一段时期内就业岗位的国际化竞争已经不可避免。我们需要高度重视这一态势。要积极参与而不是回避这一竞争。争取把有限的就业岗位更多地配置到我国来。

    4.1 参与国际竞争,谋求国际劳务合作

    国际劳务合作是伴随劳动力的国际流动、提供各种服务的一项国际经济合作和服务贸易活动。事实上，在今天的国际经济活动中，始终活跃着一支规模日益庞大、跨越国界的劳动力流动大军。这支队伍的不断壮大，反映了当代国际劳务合作的日趋加强。国际劳务合作是指一国派出技术人员、工人或其他人员，前往另一国为需要劳务的业主提供各种不同的技术服务、工程建设服务或其他专业服务，并由此创汇的交易活动。根据WTO有关文件对国际服务贸易的界定，国际劳务合作在广义上既包括对外派出各种服务人员，也包括境内对外劳务合作活动，如开展“三来一补”、国际旅游、医疗保健等服务。狭义的劳务合作主要是指：对外派出人员提供劳务，向外国雇主收取工资或议定的服务费用；以服务成果（如承担地形地貌测绘，资源勘探，项目可行性研究，技术指导和培训人员，维修设备等）向境外雇主收取费用。在国际经济合作活动中，国际承包工程和劳务合作往往是密切联系和相互交织的。

    积极开展境外就业，对我们这个人口大国来说，无论是经济效益还是社会效益都是有益的。其一，劳务输出有利于缓解国内的就业压力。我国人口众多，劳动力严重过剩，再加上本身生产力水平低下，导致失业、下岗、隐性失业现象十分严重。通过对外输出大量劳务，可以在一定程度上缓解国内的就业问题，并可促进国内投资。其二，劳务输出可以创汇收益，改善国际收支，增强本国的进口能力。如菲律宾的劳务输出每年可由此获得可观的外汇收入，这是一条不需大量投资的创汇之路。劳务创汇使不少面临巨额贸易逆差的国家大大缓和了国际收支危机，增强了其平衡国际收支及扩大进口的能力。其三，劳务输出有利于输出国学习和掌握外国先进技术和管理经验，并锻炼和培养本国的技术和管理人才，从而推动本国技术和整体管理水平的不断提高。许多国家通过外派劳务人员参与工程承包及其他工作，使这些人员在国外开阔了视野，接触到许多新技术、新知识，积累了不少经营管理经验，回国后在经济建设中发挥更大的作用，并由此提高了本国企业在国际市场上的竞争能力。此外，劳务输出还能够产生其它一些经济效应，如带动产品出口，促进有关行业的发展，提高劳动者的生活水平，在国际上树立自身良好的形象等。当代有不少国家，主要是一些发展中国家，正是通过不断扩大对外劳务输出，以此作为本国参与国际分工的重要途径，变自身的人力资源优势为国际市场上的竞争优势，在促进本国经济发展中发挥了重要的作用。

    无论是从国际服务贸易和经济合作的发展趋势来看，还是根据我国对外开放和经济发展的客观要求，发展我国的对外劳务合作决不是一种权宜之计，既不是为了暂时解决富余劳动力的出路，也不是单纯追求发挥劳动力成本低廉的优势。发展多层次多形式多渠道的对外劳务合作，对推动我国全方位对外开放和服务贸易的发展、促进国民经济素质和技术水平的提高，意义重大而深远。

    全力拓展境外劳务市场，努力扩大就业规模。除结合对外工程承包输出劳务和单纯输出某些专业劳务人员外，还应积极扩大输出农业劳务、社区服务、商品出口的售后服务、以直接投资带动的技术管理和操作等劳务。随着我国对外开放的不断扩大，越来越多的外资及国外人员进入中国，要做好向外资企业及国外人员提供多种劳务的工作，大力开展国际旅游业、医疗保健业、邮电通讯业、交通运输业、金融保险业和文化教育事业等，提高对在华的外资企业、外国人和海外华侨的服务质量，吸引更多的外国消费者，为外来投资者提供各种合格的劳务人员，能够为扩大我国对外劳务合作的总体规模发挥重要的作用。

    4.2 提高劳务输出的技术含量

    尽快改善劳务输出的结构，大力发展技术劳务，不断提高对外劳务合作的技术含量。要把丰富的劳动力资源转化为现实的竞争优势，关键在于提高劳动者素质，增加劳务合作的技术含量，这不仅关系到我国开展这一活动的经济效益的高低，而且也是为了适应国际劳务市场对劳动力素质要求越来越高的需要。一方面要加强对外输出人员的专业技术培训和继续教育，改革、更新培训和教育的课程设置，提高劳务人员的知识结构、技术素养和敬业精神；另一方面要努力开拓劳务合作的新领域，注重对外拓展高层次高效益的劳务市场。

    4.3 减少政府干预，开展市场化的境外劳务合作

    开展市场化的境外劳务合作，减少政府干预，提高境外就业的市场化程度。政府要在发展境外劳务合作上发挥积极的主导作用，制定和实施鼓励性和扶持性的政策措施，比如简化出国手续，下放出国审批权限；进一步改革外派劳务人员收入分配办法，以提高其接受和完成外派任务的积极性；采取一些优惠措施，鼓励外派人员将外汇汇回国内等。同时，要重视发展民间的劳务输出活动，实行官民并举，多渠道开拓业务。要让政府公共就业服务和民营就业服务机构并存，公共培训机构和民营培训机构并举。这种并存状态，一方面可以促进他们之间的竞争，从而提高服务效率和效益；另一方面，满足了多样化的社会需求。对一些专门开展民间劳务合作的机构和公司，要规范其经营活动。对于中国公民个人通过联系向外提供合法服务，应在政策上加以鼓励，在制度上提供保证。拓展民间对外劳务合作渠道，还应特别重视中国大量的海外侨胞在沟通国外劳务市场信息、建立联系和进行中介服务等方面的作用。

    4.4 加强与国际劳工组织的合作

    国际劳工组织成立于1919年。它把政府、雇主和工会集合在一起，为追求社会正义而采取协调一致的行动。在国际劳工组织中，这三方机构地位平等，投票权利相同。1946年，国际劳工组织成为与联合国建立联系的第一个专门机构。目前，国际劳工组织约有150多个成员国，我国是其成员国之一,享有一定的权利和义务。随着成员国数目的增长，它的活动也有了相当大的变化。在以改善工作与生活条件和促进充分就业仍作为该中心目标的同时，它还处理职业安全与卫生、工人和管理人员培训、劳资关系、妇女和移民工人、社会保障以及其他紧迫的社会问题。国际劳工局是国际劳工组织的常设秘书处，总部设在瑞士日内瓦，并在泰国首都曼谷开设有国际劳工组织亚太地区局。国际劳工局和亚太地区局在开发亚太地区人力资源，引导各国劳务输出行业进行科学管理等方面做了许多有益的工作。加强我国政府与国际劳工组织的联系与合作，促进规范化的境外就业，努力改善境外就业劳动者的工作条件和生活条件。

    4.5 制订境外就业保障和促进法，保障境外就业者权益。

    制订“境外就业保障和促进法”，保障境外就业者权益。我国是世界第一人口大国，今后相当长的时期内将是劳务输出国，为了促进境外就业，规范劳务输出，应该制定专门的劳务输出法律法规。这些法律法规应明确各级政府、各个主体的各自的职责、境外就业服务的对象、实施程序、失业保险标准等。在促进与保护境外就业的立法方面，一些劳务输出国走在了前面。如印度尼西亚人力部于1970年颁布了《人力招募条例》；泰国于1985年颁布的《工人招募与保护法》；印度议会于1983年颁布了《1983年移民法》，印度中央政府于同年制定了《1983年移民规则》作为移民法的补充；尼泊尔国王1985年颁布了《国外就业法》；菲律宾海外就业署1985年颁布了《海外就业规则与条例》；韩国1989年6月修订了《就业保障与促进法》等。这些法律法规在保障各国劳务输出者的权益、改善劳动者的工作和生活条件、促进境外就业等方面都发挥了重要作用。

    4.6 成立“境外就业促进局”，统一协调管理境外就业事务。

    改革劳务输出管理体制，建议成立“境外就业促进局”，统一协调管理境外就业事务。改革我国对外劳务合作的管理体制，首先要解决现有多头管理、互不协调的问题，建立一个统一管理和协调的机构，对国际工程承包、集体组织劳务输出、公民个人到境外就业、外国专家来华就业、国外普通劳务来华谋职、为境内外国投资者提供劳务人员等项活动实行归口管理，建立“一站式”境外就业服务。这种“一站式”要求政府公共就业服务的境外职业介绍、职业培训、失业保险和法律援助等在工作内容、机制、场地上进行整合，而且要求与社会其它机构建立伙伴关系，为求职者和境外顾主提供方便、快捷、高效的服务。笔者建议这个机构称为“境外就业促进局”，隶属国务院直接领导。境外就业促进局对各项对外劳务合作活动进行协调、统一步调、相互配合和促进。同时要制定统一的政策，改进对外劳务合作的各项制度及规定，完善对外劳务合作的审批和许可制度。对外派劳务人员，无论是团体派遣还是分散派遣的，都应实行有效管理，保障外派劳务人员的合法权益。在劳务输出管理方面，菲律宾的“海外就业署”值得我们参考与借鉴。海外就业署是菲律宾政府的一个职能机构，其任务是促进、监督和管理菲律宾劳动者的海外就业。由于其卓有成效的工作，使菲律宾成为二十世纪80年代和90年代亚洲输出劳务最多的国家。其具体职能是管理私营部门参与菲律宾工人的招募和海外就业安置工作，建立招募和安置许可证制度；对劳务输出者进行技能登记、技能培训、技能开发；招募和安置经过培训的有能力的菲律宾劳动者为国外雇主提供劳务；拓展与开发境外就业市场；为境外就业者争取尽可能好的工作条件和生活条件，并监督实施；促进和保护境外就业者的福利待遇等。菲律宾海外就业署由管理委员会（决策机构）、顾问委员会（顾问、咨询机构）、（以下为执行机构和辅助机构）署长办公室、市场开发与安置局、许可证和法规局、工人援助与裁决局、出国手续一次办理中心、劳工援助中心、中东和非洲地区劳工中心、菲律宾娱乐证书中心、行政局、财务和管理局、计划调研和信息局等单位组成。海外就业署各机构的设置、工作职能、业务范围、实践经验等值得我们学习与借鉴。

    4.7 设立“促进境外就业保障基金”，服务境外就业

    为保证境外就业工作的顺利进行，我们还应设立“促进境外就业保障基金”，用于促进境外就业服务和境外就业培训的费用开支，主要用于长期失业人员、困难群体、因经济结构调整而大规模失业群体在基本能力测试、境外职业咨询、职业介绍、职业培训、社会帮助等方面的服务。其资金主要来源是境外就业者的失业保险金。从中央政府到地方政府，各级政府都应将每年财政预算的一定比例用于促进境外就业服务。这块资金应实行滚动使用，当年使用不完的，自动滚入下年，累计使用，以适应日益扩大的境外就业规模。

    4.8 加快境外劳务市场的信息化建设

    加速境外劳务市场的自动化、信息化建设，在实现境外就业职业介绍、就业信息自动化的同时，增强以劳务输出者需求为导向的个性化服务。随着因特网和信息技术的迅速发展和广泛运用，使我们能够快速建立起从中央到地方的双向互联互享的“境外就业岗位信息库”和“有意境外就业者信息库”。这些信息库主要是为求职者、雇主、政策制定者提供境外就业发展趋势、工资变化状况以及劳动力需求预测、人才信息等方面的信息。以境外就业的信息化建设促进境外就业的规模扩大和质量的提高。(完)

    [附1] 主要参考文献

    1、杨宜勇《失业冲击波——中国就业发展报告》，今日中国出版社，1997

    2、蒋学毛，徐鹰，李依仁等《农业大省扩大就业的路径选择及政策建议》

    3、2001年国际劳工组织《全球就业议程》

    4、国际劳工组织《就业政策公约》、《劳动行政管理公约》

    [附2] 课题组成员介绍

    1、课题负责人：陈敏昭，男，河南灵宝人。三门峡市委党校计算机信息中心主任、经济学副教授；

    2、李建波，男，河南陕县人。三门峡市委党校经济学教研室副主任、经济学讲师；

    3、吴红乔，女，河北藁城县人。三门峡市委党校经济学教研室审计学助教；

    4、张海忠，男，河南安阳市人。三门峡市委党校经济学教研室经济学副教授；

    5、杜明国，男，河南汝阳县人。三门峡公关协会副会长、秘书长、市委党校哲学教研室哲学副教授。
 

    [注] 本文是河南省社科联的研究课题。