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经济管理论文 对2004年宏观调控成果的几点思考 作者: 孔善广 摘 要：3月7日，国家发改委主任马凯、人行行长周小川、银监督主席刘明康、国资部副部长李元就经济社会发展与宏观调控回答了记者提问，评论说我国去年的宏观控制取得明显成效,主要表现在“四个遏制”和“一个避免”上。对此并无多大的异议，但根据有关资料对此作出评论，揭示深层次的实质问题。 3月7日，国家发展和改革委员会主任马凯、中国人民银行行长周小川、中国银行业监督管理委员会主席刘明康、国土资源部副部长李元就经济社会发展与宏观调控回答了记者提问，评论说我国去年的宏观控制取得明显成效（人民网2004-3-7：http://politics.people.com.cn/GB/1026/3225389.html），主要表现在“四个遏制”和“一个避免”上。“四个遏制”就是粮食种植面积和粮食产量连续五年大幅减产的趋势得到了遏制；固定产投资过猛上涨，特别是一些行业盲目扩张的势头得到了遏制；信贷货币一度增长过快势头也得到了遏制；乱占滥用耕地的严重势头也逐步得到了遏制。“一个避免”就是避免了一次经济上大的起伏。去年GDP增长了9.5%，财政收入增长了21.4%，工业企业实现利润增长了38.1%，人民生活水平也得到了明显提高。事实证明，党中央、国务院采取的一系列宏观调控措施是及时的、正确的和有效的。 但对此并无多大的异议，但根据有关资料对此作出评论，揭示深层次的实质问题。 一、粮食增产、农民增收的问题 对于粮食增产、农民增收的问题，本人也发过一篇文章，批评主流媒体对粮食增产、农民增收的问题过于乐观，也在人民网转载：http://politics.people.com.cn/GB/30177/3104734.html，http://www.chinareform.org.cn/cirdbbs/dispbbs.asp?boardID=11&ID=43523。对于粮食增产、农民增收根本是是财政支持的结果。去年农民大约人均增加约200元（粮食方面），按全国9亿农民算，全年就增加约1900亿元，那么今年全国农民增收部分（1900亿元）还不到今年各级财政对农业投入的金额（总量超过2000亿元）。也就是说，各级财政对农业投入并没有全部转化为农民的实际收入，这中增收能长期维持下去吗？在粮食价格上涨，粮食产量增加的情况下，本来就算没有各级财政对农业的投入及其它政策的支持，农民的收入也应该会提高的。但各级财政对农业投入的金额约等于农民增加收入部分，这说明了粮食价格上涨，粮食产量增加，但农民投入的成本也是在增加，产量增加和价格上涨部分收益被投入成本增加部分所抵消。所以，去年农民的增收，只是财政支持的结果，没有财政的支持，农民的增收绝对就成为泡影，农民增收实际上根本没有实现质的转变。 今年我国及世界粮食均出现了丰收的形势，粮食价格将处于较为稳定的时期，粮食和食品价格再次出现大幅上涨的可能性不大。如果不取消农业税，也不给予农产品补贴的话，今年农民的增收只是空话！最终只能靠非农收入。有兴趣的话，大家可以看看国家统计局公布的数据，非农收入早已经占农村人平收入的1/3，农民增收主要是要靠非农收入。 所以很多主流媒体说2004年宏观控制最大的亮点是粮食增产、农民增收，那只不过是在说好话而已！ 连续多年来，农村居民的收入和城镇居民的收入差别其实根本就一直在扩大。农民（靠财政支持）增收的300元和城镇居民增收的1000元根本不对称，城镇增收的1000元已经是农村居民全年人均收入的1/3了。城乡收入差别还是一样在扩大，根本不值得吹牛。
（资料来源于国家统计局公布的各年度《国民经济和社会发展统计公报》并计算） 二、固定资产投资和土地保护问题 至于说“固定产投资过猛上涨，特别是一些行业盲目扩张的势头得到了遏制”，应该是一个“成绩”。但再看看“铁本”的问题就可以知道，没有地方政府从中将项目化整为零办理审批手续，没有地方政府动用行政资源来参与征用土地，没有地方政府协助获得项目所需的银行贷款，这一切简直是不可想象的。因此，应该是地方政府的问题。还有，中央可以用什么样的理由叫停铁本，但国有钢铁企业为什么还在扩张？在广东有几家国有钢铁在投资开办新厂，在全国各地一样在扩张，这是事实存在，大家可以查得到。国有铝厂如中国铝业集团也在扩大产能，但刘永好的新希望集团的氧化铝项目却遭到“调控”，而国有钢铁、铝厂（氧化铝）、石油行业为什么就不被“调控”？！就连去年全国缺电今年也被“调控”了，私营的火力和水力电厂被抑制发展了，使现在我国各地普遍缺电现象还是存在，证明我们的宏观控制是不公平的，也就是失败的，并不时想主流媒体那样好。 所以真正需要调控的是政府自己，特别是地方政府。政府宏观控制切入的时机从来不准确，看看历年几次宏观调控就知道，多次出现一“收”就“死”、一“放”就“乱”的两难问题，通涨与通缩接连表露，我国就在这多次的“收”与“放”、“死”与“乱”中造成极大的资源浪费和经济损失，但政府之手一直失去及时效果，从来没有承担过一点责任。 其实从1994 年我国实行分税制财政体制改革，从财政包干体制变为分税制，将同经济发展直接相关的主要税种划为中央和地方共享税，将适合地方征管的税种划为地方税，已经埋藏隐患。作为第一大税种，增值税按七五、二五比例中央和地方共享，而正是这部分税款，对于地方的财政开支来说，是举足轻重的。如果争取到更多的投资项目，当地的财政收入自然扩大，当地的经济发展和社会发展就能得到较大的改观，同时也突现出当地政府的政绩。 在这样的财政税收体制下，地方必然着迷于追求GDP 的增长，也就必然导致重复建设（其它地方上马的项目他们也要上）、地方保护主义（不让其它地方的商品进入当地参与竞争以保证当地企业）、农民在土地上的利益受损（降低征用土地价格来降低投资者的投资成本）、政绩工程的泛滥（也可以增加GDP）、银行坏帐的增多（用行政干预等方法取得贷款来进行政府的投资或当地企业的投资，但投资效果并不理想）等一系列的问题。而更严重的是导致地方政府的权利与资本（包括境外的资本）结合在一起，使腐败现象不断发生，人民群众的利益受损，影响政府和执政党的执政声誉。 还有的是地方经济发展最需要的是资金和外来投资，在现在地方政府不能发行地方债券的限制和土地管理法规容许低价征用、高价转让的现状下，各地将手伸向最易获得资金来源的土地，则滥以“国家为公共利益的需要”为名，大量征用农村土地进行城市建设和开发区建设。更有一系列法律法规及政策所设计的“征地、补偿、批租”制度，明显使农村和农民对土地的所有权处于被动局面，不能有效保护农村和农民的利益，也为政府滥用“公众利益”之名而损害农民利益在法理上大开方便之门。众多属于商业性经营项目，也一样打着“公众利益”之名，却是为GDP及政绩之实，政府以主动方式动用行政力量强制征地，大量营利性项目通过种种手段获得政府批准，大量农村集体的土地被低价征用。 对于地方本身缺乏项目的，当地政府就不断压低土地价格，“地价一降再降，利益一让再让”，有的甚至在有土地承包权的农民不知晓的情况下，就已同村集体达成了土地转让，以低地价甚至零地价来吸引外来投资上项目，导致各地置各种土地耕地管理法规和农民的利益于不顾，形成各地疯狂的乱圈乱占土地耕地现象，也是导致众多的对土地问题持续的纷争、冲突、上访，引发社会的不稳定的重要原因之一。 据《福布斯》统计，《福布斯》全球富豪榜中，500位富豪中大约只有30人左右是地产商。但中国的富豪榜中，有相当部分在短期内暴富，而且是与房地产业有关。如2002年度中国大陆前100名富豪榜上竟有50%以上涉足房地产业，或者以房地产为主业。这说明了在土地征用批租开发过程存在巨大的利益，成为权力与资本的最佳寻租场所。 如“慕马案”中的主角慕绥新担任沈阳市长时期，沈阳市土地开发商打着“高科技农业”的幌子，大行房地产开发之实，大量土地被以行政划拨的名义圈走。从1997年至2000年间，行政划拨供地占这个城市建设供地总量的七成左右。2000年，沈阳收回的土地出让金仅为7000万元人民币，而附近一个批地量少于沈阳的中等城市同期土地出让金却达3亿元；与此同时，一批批腐败分子被造就，而天平的另一侧，失地农民只能背井离乡，在城市边缘苦苦挣扎与抗争。 一个名叫“东方大学城”的项目，通过审批的规划面积只有5千多亩，而在东方大学城实际占用的11000多亩土地中，高尔夫球场竟然占据了6640亩地，仅高尔夫球场一项就超出通过审批的规划面积1000多亩！为了支持东方大学城从事教育产业，当地把出让给它的土地价格定在每亩5万5千元。这个价格只有市场价的六分之一（按此价格，大学城应当缴纳土地出让金3.2多亿元），也就是说，东方大学城拿到地皮的时候，享受的是只有教育用地才能得到的优惠价格。而经济技术开发区土地房产局提供的数字，目前商业用地每亩的地价在30万元以上。东方大学城在5.5万元一亩的教育用地上进行商品房开发，除普通商品房外，他们还修建起了大量的高档别墅。这些座落在高尔夫球场旁边的别墅是伴随着教育的名义来获取巨的收益。 所以，主流媒体说“乱占滥用耕地的严重势头也逐步得到了遏制”，根本是因为到了不得不遏制的程度了，如果还说是去年宏观调控的成绩的话，那绝对是自己打自己的嘴巴！ 因为《中华人民共和国土地管理法》第十八条规定：下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。 第十九条规定：土地利用总体规划按照下列原则编制：（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；（二）提高土地利用率；（三）统筹安排各类、各区域用地；（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。 第二十二条 城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。 第三十一条 国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。 《基本农田保护条例》第九条规定：省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的百分之八十以上。 第十五条：基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准。 如果真正按照法律法规规定实行保护土地耕地，特别是能够按规定耕地占用与开发复垦耕地相平衡，“占多少，垦多少”，那么我国的耕地只会增加而不会减少（除部分退耕还林外）。但几年来我国的耕地已经减少了一亿亩！根本是政府乱“征地”的结果，政府完全没有按法律法规来保护土地耕地！形成了全世界罕见的土地管理的巨大悖论（本人另有一篇文章有详细论说）。 三、信贷货币增长问题 对于“信贷货币一度增长过快势头也得到了遏制”，我们就要看看谁是信贷大户。资料显示，银行70%的贷款是给国有企业，但现在银行还敢再贷款给国有企业吗？有一组前几天的数字，新华网北京３月４日电（记者 顾瑞珍）不久前发生的国有大型企业巨额亏损事件，引发了出席今年两会的代表委员们对加强国有资产监管的深入思考，他们强烈呼吁：加强监管，防止国有资产流失和“蒸发”。陈守义委员说，中央企业去年共申报核销资产损失3178亿元人民币。这就相当于9.2万亿元资产总额的4%左右，302万亿元净资产的9.9%。加上财政部已核准的近1000亿元损失，央企共计核销损失达4000多亿元。而在过去几年中，四大商业银行共计核销损失接近2万亿元。翁祖泽委员说，客观地讲，巨额不良资产的形成有着极其复杂的原因，但一些权威机构的分析表明，投资失误、管理不严、财务纪律松弛依然是不良资产不断出现的病灶所在，特别是决策失误问题时有发生（新华网：《谁该对巨额国有资产“蒸发”负责？》2005-3-4，）。 但和另一组数字对比却似乎令人“振奋”。近几年来，随着众多的国有企业转制，国有和国有控股企业的数量虽然减少了，但利润总额却节节攀高。如国有和国有控股企业从1998年到2003年实现利润从213.7亿元提高到4951.2亿元，增长了22.2倍，2004年1-11月实现利润6970亿元（宁南：《巨人国资委》，《商务周刊 》2005.02.21），那么在六年时间利润就增加了超过33倍，这在全世界是绝无仅有的。但中石油、中石化、中海油、宝钢集团、中国移动、中国联通、中国电信等7家公司实现的利润，就占到了全部中央企业利润的78%，其中6家是国家垄断的石油石化和电信行业（《南方都市报》社论：《国企利润与市场公平，政府如何抉择》2004年12月14日）。然而，众所周知的是，通讯、能源、电力和交通等类型国有企业是通过行政垄断价格在民众中取得收益，这种利润的来源是高度集中的垄断的结果。 本来，政府的重要职能是为社会提供公共服务，也就是用公众提供的公共财政去满足大部分人的公共物品或服务的需要，按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共物品，以满足社会公共需要的经济活动或分配活动。但国资委的权力和国有企业正迅速“膨胀”，表现出来的是相当混乱的矛盾以及政府职能的错位现象。 国有企业的管理部门也属于政府部门，他们作出的决策应该是追求国民利益的最大化。但国有企业既然是企业，则企业本身及国有企业的管理部门也就要追求利润最大化，而对于政府有行政管理权力来说，垄断是实现利润最大化的最好途径，事实上也出现行政垄断现象。但问题是其垄断利润却是来源于“投资者”的“消费”，因为国有企业实质是全民所有者投资的企业，但其产品及服务大部分来源于“企业所有者”的中国公民的消费，就出现企业所有者（国民）的企业“剥削”企业所有者（国民）的现象。试想一下，众多投资者（国民）投资的企业，是希望企业能为投资者（国民）带来收益回报，但企业产出的商品和服务最后必须指定由投资者（国民）的高价消费来获取所谓的“高额利润”，而制定和实施垄断价格“剥削”投资者（国民）的，正是代表投资者（国民）的管理部门和人，这显然是矛盾的，这些都表现出政府职能上的错位。 由于银行是国家的第二财政，导致现在银行的资本充足率远远达不道到国际标准。目前除中国银行以外，其它3家银行的资本充足率都不足8%。1998年财政部发行了2700亿元特别国债，其用途就是用于补充四大国有商业银行资本金，但这显然是杯水车薪，因此，中国人民银行此前曾有意让四大国有商业银行通过外部融资———主要是发行长期金融债券，以此补充资本金，提高资本充足率。财政部2004年１月动用450亿美元国家外汇储备等为其补充资本金，但这些资金究竟是谁的？近4000亿人民币就补下去了，还没有经全国人大审批！ 1999年，中国经济改革的成本在世纪末凝聚成一个惊人的数字：4000亿美元的坏账。在某些分支银行，不良贷款占到70%，资本充足率几乎为零。据中国银监会统计，截至2003年6月30日，四家金融资产管理公司累计阶段性处置不良资产3618.41亿人民币(不含政策性债转股)，回收现金792.29亿人民币，占阶段性处置不良资产的21.90%。央行用了“成效明显”等字眼来形容资产管理公司的渐入佳境。据统计，2002年底，四大银行不良贷款的官方数字是25%(大约3740亿美元)，而评级机构标准普尔在最近的报告中称，实际比例可能高达50%(大约7490亿美元)。中国长城资产管理公司的投行部副总经理石召奎也承认，1999年剥离了14000亿人民币之后，事隔四年又涨到一个天文数字。按照过去几年经济发展与不良贷款增长的比例推算，5年后进行第三次剥离时，不良贷款总量可能达到6万亿人民币以上。 但大家要注意的是，70%的贷款是国有企业！。而且众所周知的是，造成银行巨额不良资产的原因，大部分是一些经营不善的国有企业及政府的那些政绩工程和政府的低效甚至无效的投资造成的。而且从“增量资本产出率（ICOR， Incremental Capital-Output Ratio）”这一指标来看，中国的投资率很高，但投资效率太差。从1994年到200年十一年的全社会固定资产投资的增长率平均都在两位数以上，但GDP的增长率平均却不到两位数。根据世界银行的数据，1995年以后中国ICOR持续上升，最近几年达到5倍以上（即增加5元资本才能增加1元的GDP产出，而发达国家仅需1～2元）。这意味着需要大量的产出用于投资，才能维系较高的经济增长。像这样高耗费的增长对于中国这样一个资源紧缺的国家来说是很难长期实行的。 也说明了多年来由于政府积极财政政策把资源更多地用于竞争性领域和投资效益低下，相当部分的政府开支（或投资）没有转化为GDP的增长，有相当部分是无效投资（或开支）。而且这样必然对公共产品的提供不足，居民不得不将手中的剩余从私人的需求划出一部分以补偿公共产品的不足，甚至以存款的形式来预防今后的开支，这就必然会影响到居民的需求。 高投资低消费现象说明以往的积极财政政策存在问题，一是用积极财政政策来拉动内需效果不明显，国内消费反而没有和GDP同步增长而下降。而消费是拉动经济增长的重要动力，如果没有消费需求做引导的话，可能还会再度下滑，消费率的持续走低成为我国经济平稳发展的重大隐患。因此必须改变政府的财政政策，减少竞争领域的投资，增大公共产品的供给，才能真正刺激消费，才能提高居民的生活水平。 四、是否避免了一次经济上大的起伏？ 2004年的宏观调控，从短期来说，是避免了一次经济上大的起伏。但从历史和现有体制上来说，并不能这样认为。 综观历来政府通过宏观调控控制通货膨胀的措施，无非是采取一定的行政措施和调高银行准备金率及提高利率等措施，以控制信贷规模来减少货币流通量和资金使用成本来加以控制，但均有出现“一抓就死”、“一放就乱”，如调控通胀抓得太紧放得太慢，就出现通缩，跟着财政政策积极扩张刺激投资和消费放得太开上得太乱，再出现通胀。但均是以行政性的调控为主而非市场或市场杠杆性的调控，市场经济建设和经济发展中的行政色彩一直未能淡去，这也是我国的宏观经济管理中多次出现一“收”就“死”、一“放”就“乱”的两难问题的其中一个主要原因，我国就在这多次的“收”与“放”、“死”与“乱”中造成极大的资源浪费和经济损失。也是宏观调控（控制通缩与通胀）在控制市场需求方面把握不准和时机切入不着时而造成。
对于去年物价的上涨，首先是因为粮食食品的涨价，其根本的原因是我国近几年来耕地面积由于开发建设占用和复耕造成减少，还有前几年粮价过低，生产成本过高，粮食增产不增收，农民丢荒农田外出打工造成粮食种植面积的减少，以及人口增加对粮食需求造成压力等，粮食价格的上涨是必然趋势。国内粮食和部分农产品供应出现问题，再加上国际石油价格不断上涨，也将涨价因素传导蔓延到下游而造成。但从去年看报看我们的各媒体，没有一个不在报道中国石油资源和储备的紧缺、中国石油需求的高速增长前景、中国获取海外石油存在的困境和战略、以及对中国的经济发展影响如何重大，还有中国的汽车产业如何高速发展等等。给人们的感觉还是石油目前要涨价，将来也非涨价不可，使我们还要承受石油价格高企之痛。所以，我们在要制订石油战略的时候，确实是存在忽视了策略问题，而且中国只占世界石油贸易量的7%，根本不能归因于中国的石油消耗量，只是我们的策略出现问题，可以说是一大败笔。对于这点，本人有一篇文章谈到这问题：http://forum.xinhuanet.com/detail.jsp?id=9708905， 对于宏观调控，可以用利率和货币发行来实行，但去年宏观调控却很矛盾，因为为了刺激出口，人民币汇率被长期低估，现在既要控制信贷，减少货币发行量，但又要稳定人民币汇率，不得不投放大量的人民币来收购境外“热钱”，根本是“用左手控制右手”，但这双手起不到很大的作用。 正常来说，货币紧缩和提高利率可以控制市场的需求，需求不足会导致商品相对过剩而使物价下降，减低通货膨胀的压力，起到控制通货膨胀的作用。但有消费需求（包括生产型消费需求和个人消费需求）时不扩大货币投放量，会造成商品供应不足会出现通货膨胀（如去年的钢铁，粮食等），这时候扩大货币投放量可刺激商品生产供应，通货膨胀也不会出现。需求被抑制会造成表面的供应过剩，在中国现有的社会状况下，国民的整体生活水平并不高，需求被人为抑制只会降低人们生活水平的提高速度甚至停止，也会导致资源的浪费，原来我们一直批判资本主义牛奶倒掉的现象在社会主义的中国一样发生，但并不代表中国人全部天天喝到牛奶了。 所以，行政或市场性的宏观调控措施的出台要明确了解市场需求状况，并要把握切入时机并要适应现有的市场体制。增加的货币流通量应该转化为国内需求的商品和提高一般国民的收入，使经济发展与国民生活水平能同步增长、良性循环。对于这些，我们几次的宏观调控完全没有做到这一点， 2004年的宏观调控也还是以行政主导为主（如土地政策、利率汇率政策），根本不是市场化的调节（如土地、利率、汇率、工资特别是“农民工”的工资），这些市场要素始终存在行政色彩，再加上政府官员的政绩考核制度、财政税收及其支付转移制度的问题，这些改变不了，经济上大的起伏绝对还有存在的可能。所以，现在经济界和政府已经达成一个共识——宏观调控还会长期存在。 五、没有结论的结论 由于在二十多年的整个改革过程中，市场因素始终是政府为了经济发展而引入的，市场框架是在强大的政府能力的基础上构建起来的，并需要在此框架上不断修正完善，而且公共权力的影子随处可见，使制度既有市场的特征又有计划的特征。或许需要论证的是，在转轨过程中，我们所选择制度及制度的改善与发展的模式相适应和匹配得当，经济及社会的发展和运行才能取得明显的绩效。但在渐进式改革存在的双轨制下，制度模式与发展模式毕竟处于没有定型的动态和不确定状态，必然难免使转轨过程中出现制度模式与发展模式匹配失当的问题，带来矛盾的累积和结构性失衡。但转轨只是一个过程和手段而不是目的，最终目的是建立起真正的市场经济体制和与之相配套的政治体制。 而如何实现双轨制的并轨和政府的转型，和需要选取怎样的正确路径，以降低并轨与转型的成本，则需要进一步的论证和抉择。 注 释：（略） 孔善广
2005年3月8日于佛山南海 |
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