城乡居民收入差距的平抑机制：
工业化中期阶段的经济增长与政府行为选择

　　「内容提要」城乡居民收入存在差距，是世界各国工业化过程中普遍存在的基本事实。这种收入差距尽管可以在经济发展过程中自动予以克服，但这个过程保持的时间可能非常漫长。因此，通过政府行为来平抑城乡居民收入差距，几乎是各国在工业比过程中的共同行为选择。本报告以此为基本结论，对世界各国在工业化过程中政府平抑城乡居民收入差距的行为进行了分析总结。并从中国的实践出发，指出在工业化的中期阶段，必须在农民收入的目标取向、发展思路、制度创新和职能转变方面调整政府行为，真正建立以农民为本、以农民收入为本的政府业绩考核、行政问责制和城乡居民收入差距的平抑机制，确保农民收入可持续增长。

　　「关键词」居民收入差距/ 平抑机制/ 经济增长/ 政府行为

　　大量可以观察的事实表明，城乡居民之间存在着收入差距，而且在一定时期内这种收入差距会持续扩张，这是世界各国工业化过程中普遍存在的现象。但同样的观察也可以发现，平抑城乡居民的收入差距，除去工业化过程中经济发展运行的自身规律，可以在漫长的时期内自动弥合这种差距外，政府作用更为明显。政府的行为选择在很大程度上缩短或延续这个过程的周期。依据这个判断，按照中国政府在新世纪推进经济发展的战略部署，在2020年国民经济总量翻两番，实现全面小康的总体目标要求下，希冀用一个不太长久的时间，平抑城乡居民之间日益扩张的收入差距，同样取决于政府的行为选择。因此，必须在目标取向、发展思路、制度创新、分配格局以及转变职能等方面规范政府行为，逐步构建政府支持农民收入增长完整的政策框架，最终形成中国农民可持续的收入增长机制。

　　一、工业化的阶段性与城乡居民收入差距

　　城乡居民收入差距在世界各国工业化过程中长期存在，是不争的事实。无论农业禀赋资源丰裕的欧美，抑或是农业资源禀赋稀缺的东亚国家和地区，只要存在工业和农业两大产业部门，其收入就一定存在差距。日本经济学家土屋圭造提供的20世纪60年代的资料表明，以工业就业者的收入为100，农业就业者收入在美国为56，西德为44，法国为36，丹麦为77，新西兰为88.而一般认为，上述国家在20世纪60年代已经基本完成了工业化的中期阶段，开始进入工业化的成熟阶段。

　　为什么在工业化的成长阶段，世界各国城乡居民之间普遍存在收入差距。对此，早在19世纪初大卫·李嘉图在其《政治经济学及赋税原理》著作中就有过深刻说明。他列举了工业和农业部门生产方式和产品需求方式导致的城乡居民收入差距的根源。其一是农业部门存在着收益递减规律，城市工业不仅不存在收益效率递减规律，反而呈收益递增趋势。其二是农产品收入需求弹性低。由于工业和农业的不同生产效率，城乡居民收入存在差距是必然的。20世纪中叶柯林·克拉克在《经济进步的条件》一书中，则明确用3次产业的概念和理论，说明城乡居民存在差距的必然性。他指出由于在工业化过程中，第一产业（农业）的产业地位有相对下降趋势，且产值比例下降速度要大大超过其就业比例下降速度，这种产值比例与就业比例下降的不同步，造成城乡劳动生产率决定的工资水平，必然是农业部门劳动力收入水平低于城市部门劳动力的收入水平，并最终形成城乡居民收入的差距。决定劳动力从农业部门向工业部门转移的原因，霍利斯·钱纳里解释为，劳动力在经济部门之间的配置，主要是受收入水平的影响。通常趋势是随收入水平提高，初级产业部门就业减少，而工业和服务业部门就业增加。劳动力转移受预期收入、就业、政府支出的分配、生产结构及社会因素的影响。

　　因此，城乡居民收入差距的形成机制和原因，可以归结为生产力发展水平所致，在一定经济发展阶段，工业代表着先进的生产力，农业则意味着落后的生产力；也可以认为是两大部门的生产方式不同。工业是可以重复，连续不断地机械生产，农业则必须与自然生产交织，增加了生产经营的不确定性和问题的复杂性；还可以认为是工业产品和农产品需求决定的收入弹性不同。工业产品需求弹性高，而农产品需求弹性低。但最本质的是工农收入差距产生并扩大于工业化进程中的二元经济结构。在二元经济结构中，传统农业生产的基础——土地是不可再生的基本生产资料，随着人口的增长，对土地的压力会越来越大。加上传统农业技术进步缓慢，不断增加的劳动力供给的边际生产率会逐渐趋于零。而现代工业使用的资本、技术和设备可以再生，规模可以扩大，技术进步速度大大快于人口增长。总之，现代部门比传统部门的技术进步快，投资回报和就业者的工资收入相对较高，解释了不同产业部门的就业者收入水平存在差距的本源。

　　而且，城乡居民收入差距在工业化过程中往往会持续相当长时期。日本从明治维新至20世纪60年代，处于工业化的前期和前期向中期过渡阶段，二元经济特征十分明显，表现的工农收入差距一直维持在1.3∶1～3.1∶1之间。直到开始进入工业化后期阶段，工农收入差距才开始缩小，1980年工农收入差距为1∶1.15，农民收入超过非农家庭收入，这个过程持续了差不多100年。美国农民拥有的资源禀赋和生产条件远远优于日本，生产的平均规模也远远大于日本。但从农民收入看，仍然长期低于非农业人口收入。农民收入与非农业人口相比，20世纪30年代大约为其40％，50～60年代为50％～70％，80年代为80％，现阶段才基本持平。如果以20世纪30年代美国出台农业调整法，政府致力于农业发展和农民增收的行为为标志，差不多经历了70年努力，工农收入差距才由2.5∶1缩小到1∶1左右。

　　平抑城乡居民收入差距，有工业化发展自身的规律。西蒙·库兹涅茨倒U 曲线理论认为，经济发展过程中，收入分配不平等的长期趋势，在经济增长早期阶段迅速扩大，而后是短期的稳定，然后在增长的后期阶段逐步缩小。其原因是一些产业部门的迅速发展促进了经济增长，这些增长又主要集中于快速发展的工业部门，并使这些部门的从业者收入快速提高，从而城乡居民收入差距扩大。但随着劳动力更多地从低收入的传统产业向现代产业部门的转移，城乡居民的收入差距水平又会缩小。郭熙保曾根据世界银行1991年和联合国粮农组织1990年的有关资料，将人口在4000万以上的20个大国按人均GDP 水平346美元为低收入、990美元为中下收入、2642美元为中上收入和20038美元为高收入4个级别。分析了不同级别人均收入与农业份额变动的情况，发现随着工业化水平提高，农业人均产值在低收入组为0.47，在中下收入组为0.38，在中上收入组为0.36，在高收入组为0.67.意味着农业劳动生产率相对于社会平均劳动力生产率，表现出先下降后上升的趋势，相对应的城乡居民收入差距也是先扩大，并在工业化后期开始缩小。城乡劳动生产率决定的城乡居民收入差距先扩大再缩小的趋势明显。

　　即使是在封闭经济中的二元结构模式下，经济运行的结果也可以使城乡居民收入差距在长时期内自行弥合。威廉·刘易斯在《劳动力无限供给下的经济发展》中指出，由于工业部门的劳动产出大于工资总量，因而形成剩余产出。如果工业资本家将利润再投资，则该部门资本存量及其对劳动的需求将由此而提高。只要农业部门尚有过剩劳动力存在，这个过程将一直持续下去，一直到农业过剩劳动力全部被吸吮尽为止。这时劳动力供给曲线及工资水平将由水平直线变为具有正斜率的曲线，工业劳动者工资和农业劳动者的收入将随投资增加而逐步增加，工农业趋于均衡发展，国民经济结构逐步转变。上述分析表明，城乡居民收入差距扩大是工业化过程中出现的阶段性问题，这种阶段性的收入差距扩大，是可以通过经济发展自身加以修正和克服的。

　　然而，在工业化进程中，仅仅依靠经济发展自身规律来弥合城乡居民收入差距，很可能跌入市场经济的陷阱。市场经济单一的逐利行为，一是使城乡居民收入差距的扩张在一定时期内毫无节制；二是使收入差距持续的时间特别长。因此，克服市场经济的缺陷，通过政府的努力来平抑城乡居民收入差距，几乎成为多数国家在工业化进入中期阶段后的共同行为选择。

　　政府平抑城乡居民收入差距的行为选择与工业化的阶段性密切相关。而且，政府对平抑或扩张城乡居民收入差距的行为选择，既因一个国家经济发达程度而异，也与一个国家的工业化进程而大相径庭。安德逊·泰尔斯和速水等经济学家曾经用政治市场理论，解释为什么工业化（发达）国家倾向于支持农业和农民，而发展中国家更倾向于向农业征税，是因为发展中国家一般也是贫困国家，对农业和农民支持的需求很弱。农业部门有众多生产者，受教育程度低且交际不广泛，自己生产食物，但收入的很大一部分也花在食物上，即使当农产品价格上涨时，他们的所得与所失也是大致相抵。政府的政策倾向是压低农产品价格，加上很少有其它税源，国家目标经常是工业化，农业保护成本是昂贵的。保护的供给曲线和需求曲线在低的或负的水平上相交。而几乎所有工业化国家的农业政策都是提高农产品价格，累退地向社会的一小部分（农民）重新分配收入。因为工业化（发达）国家的情形与不发达国家相反，农业部门很小，农民又便于组织，在开放的环境下更容易失去竞争力，对农业的支持和保护需求很大。农产品产出价格上涨一个百分点，农民的净收益明显地以更大的百分比增加。加上食品支出在消费支出中占很小比重，消费者对价格上涨抵制程度较低，农业支持是将资源从多数人向少数人转移。在多数人（消费者）人均损失一个很小的数量时，少数人（农民）人均获得很大的收益。因此，对大多数工业化国家来说，保护的供给曲线和需求曲线在较高的支持水平上相交。

　　换言之，在工业化的早期阶段，依靠剥夺农业剩余来支持工业发展是世界各国的普遍做法，到了工业化的中期阶段，所谓政府对农业的保护以及平抑城乡居民收入差距的行为才开始有所作为，而政府真正的努力，则更多地产生于工业化的后期。事实上，美国以1933年出台《农业调整法》为标志，主要通过价格支持形式，开始全力对农民收入进行干预，努力缩小城乡居民收入差距的行为。日本在1961年出台的《农业基本法》，将提高农业劳动生产率和缩小工农收入差距作为实现农业现代化的两大目标。美日两国政府才开始了对平抑城乡居民收入差距的真正作为。而此间，按罗斯托的经济阶段划分方法，美国已处于经济发展的大众消费阶段（约相当于工业化后期刚刚开始时期），而日本尽管经济发展比美国滞后，但对农民收入进行支持，也始于大众消费的相同阶段。

　　二、城乡居民收入差距的平抑机制：国际经验

　　各国政府（主要是高度工业化国家）对支持和保护本国农业，提高农业竞争力以及增加农民收入，缩小城乡居民收入差距的政策行为，按经济合作组织的分类方法，一般可以归结为4大类：1.价格支持。包括运用目标价格、营销差价补贴、最低支持价格、保护价收购等手段。政策目标主要是稳定和提高农民收入。通过价格支持稳定或提高农民收入，是美国、欧盟、日本等发达国家在20世纪运用时间最长和应用范围最广的支持政策。比如，美国一直采取保护性收购政策和目标价格支持相结合的做法来稳定和提高农民收入。1933年《农业调整法》提出的支持价格政策，1973年出台的目标价格以及1996年依据《联邦农业完善与改革法》对价格与收入支持政策进行的调整。政策的重点始终是调控农产品市场价格，稳定和提高农民收入。欧盟1962年制定并实施共同农业政策，直到1992年迫于WTO 农业协议压力对共同农业政策进行改革。在30多年时间内，由目标价格、门槛价格和干预价格等手段构成的价格支持体系，一方面在欧盟内部确保了农民出售农产品能获取稳定的价格收入；另一方面也抵御了欧盟外部农产品的竞争压力。日本则主要通过成本加收入补偿、最低价格保证、稳定价格带、价格差额补贴和价格平准基金等一系列制度来缩小城乡居民收入差距。比如，“生产成本+收入补偿”的稻米收购价格政策，是以稻米生产的物质成本和劳动力成本为基础，合计成本按工业的平均工资计算的补贴方式，确保日本农民得到与工人大体一致的劳动报酬。

　　2.收入支付。价格支持尽管对城乡居民收入差距起到明显的扼制作用，保护了农民利益。但价格支持政策直接影响农户生产决策，对农产品生产和贸易产生扭曲。因此，在WTO 农业协议框架下，大多数发达国家又将对农民的支持和保护政策重点转向了收入支付。收入支付政策的执行方式又分为直接支付、面积限制补贴、投入品补贴等多种形式。美国和欧盟的收入支付政策中，休耕补贴是一项重要内容。主要是对按政府要求，停止继续耕作的面积提供补贴，以减轻农民损失，同时规避农民因减少耕作而收入下降。近年来，美国农民还通过所谓生产灵活性合同和反周期补贴等形式，获得政府的直接收入支付。欧盟从1992年开始将对农业的价格支持调整为直接收入补贴。主要目标就是对因目标价格降低所减少的农民收入，通过直接补贴方式予以弥补。日本的收入支付政策主要针对山区、半山区农民进行，目的是平衡山区、半山区农民和平原地区农民生产收入与成本的差距，韩国自1998年起，主要通过亲环境农业直接支付、退休农民直接支付、稻田直接支付3种形式对农民进行直接补贴，最大限度地增加农民所得。直接支付已成为现阶段韩国对农民收入支持最重要的政策。

　　3.一般服务支持。一般服务支持政策有双重目标，主要是政府通过对农业基础设施建设，农业科研、教育和推广体系建设，信息服务以及扶助农民组织的政策性投资。一方面是巩固农业基础地位，提高产出水平和竞争力；另一方面立足于为农民收入创造良好环境。主要内容包括：一是农业基础设施建设。欧盟规定，凡是购置大型农业机械、土地改良、兴建水利等，欧盟提供25％的资金，其余75％由各国政府自行决定予以再次补贴。英国对田界围栏、农场建筑、农业机械、农田排水设施及农村道路修建提供2/3以上的费用。日本政府对农田基本建设改造项目，只要达到审核标准，各级政府的补贴可以达到项目费用的90％；二是提供市场信息服务。美国政府为农民提供的农产品供求状况、价格行情及预测等信息是免费的。欧盟通过合作社组织为农民提供市场信息、销售及技术服务大部分也是免费的；三是支持农民组织发展。法国政府对服务于农民的合作社，给予25％的投资补贴，并免交利润税、营业税和地产税。日本农协的经营活动免交所得税、收益税和营业税，农协等组织在建设仓库、增加固定资产投资方面，还可以得到政府80％的补贴。此外，政府一般服务支持还包括对农业科研、教育和推广体系建设的大量投入支持。

　　4.其他收入支持。其他收入支持内涵广泛，主要包括提供低利率和担保的信贷政策，减轻、免税和延期纳税的税赋政策，政府补贴的农业保险政策以及灾害补贴等多方面内容。主要目的是克服农业风险和农民收入不确定性的矛盾，提高农产品竞争力，增加农民收入。

　　除了上述政策支持外，发达国家还普遍通过增加对农村地区的大量投资和建立公共财政转移支付的制度，平抑或缩小城乡、区域之间的差距，改善农民生产、生活条件，致力于创造城乡、区域、工农之间协调发展的机制和环境。

　　挪威人均GDP 接近4万美元，是当前世界上最发达国家。但在20世纪70年代以前，也有过城乡、区域发展失衡的阶段。为解决这个问题，从1973年开始，挪威政府实施向农业部门投资倾斜政策，当年向农业投资29亿克朗（挪威货币单位），而向其它产业总投资只有19亿克朗。1977～1985年间，每年向农业投资维持在79～93亿克朗，而向其它产业的总投资仅20～40亿克朗。通过大量增加向农业的投资，很好地解决了城乡居民收入差距问题。与此同时，政府实施向相对不发达的北部挪威倾斜的“北挪威发展计划”，解决区域发展不平衡问题。2001年，挪威城乡居民的户均收入尽管随城市规模不同有所差别，其中居住在2000人以下的社区居民平均家庭收入为256900克朗，5万人口以上城市的户均年收入为316900克朗，两者相差23％。而最高收入的东挪威地区与相对低收入的北挪威地区的家庭平均收入为314300克朗和287400克朗，城乡、区域之间居民收入差别并不大，再综合教育、卫生、福利等指标测算，人文发展指数居世界第二位，被誉为世界上最有活力的国家。

　　韩国是后发国家实施工业化成功的典范。在推进国家工业化过程中，同样有过国民经济高速增长，但工农、城乡发展严重失调的问题。1962～1966年第一个五年计划期间，韩国的工业增长速度为7.8％，农业为5.3％，1967～1971年第二个五年计划期间，工业增长速度为10.5％，农业只有2.5％，增长速度之差由2.5个百分点扩大到8个百分点。与此同时，1962年农户年均收入是城市居民的71％，1970年下降到61％，其中67％（经营规模不到1公顷）的农户年平均收入不到城市居民的50％。针对工农发展失衡问题，韩国政府于1970年启动了“新村运动”，强调农村地区的综合发展。并且将工农业均衡发展和农业开发作为经济发展三大目标之首，纳入第三个五年计划。“新村运动”一方面通过农民以“勤勉、自助、合作”精神，依靠自身力量建设新农村；另一方面政府投入巨资，在1971～1978年财政预算中，农村开发费用增加7.8倍，中央和地方财政投资合计增加82倍。支持修建包括农村用水系统、扩大农村供电系统和网络、改建村庄、扩建乡村道路，为增加农民收入创造良好环境。城乡居民户均收入差别，1965～1969年均城市增长14.6％，农村增长3.5％，而1970～1979年城市增长4.6％，农村增长9.5％。1970年农民人均收入约137美元，1978年农民人均收入约649美元，年均递增18.9％。

　　当然，各国在工业化过程中为增加农民收入，平抑城乡居民收入差距作出的政府行为选择，其动因是不同的。美国1933年出台《农业调整法》，确定对农民收入的价格支持政策的背景，主要源于1929～1933年的经济危机，为避免几百万农民遭遇破产的威胁。而日本1961年出台《农业基本法》，缩小工农收入差别的目标设置，主要源于在战后日本经济迅速恢复和高速增长的同时，城乡居民差距也曾有过3∶1左右的严重失衡，曾经引发国民严重不安，但是，认真总结各国政府行为选择，无论是基于经济发展的阶段性，为避免城乡、工农、区域之间不平衡发展而进行的主动行动，抑或是基于克服经济危机的被动选择，在工业化中后期几十年的发展过程中，经济发达国家对农业和农民无一不是予以了高度重视的。

　　不同国家在不同时期增加农民收入的政策取向，构成了政府平抑城乡居民收入差距机制的内核。梳理各国政府行为，可概括出3个基本特点。

　　1.阶段性。如果以美国1933年出台《农业调整法》，政府开始有意识地克服市场经济缺陷，对农业实施保护，平抑城乡居民收入差距的行为选择为标志，国家干预农民收入的政策实施已持续几十年。各国政府行为选择有明显的阶段性。在全球农产品贸易规则尚不完善的早期经济发展阶段，各国不约而同地选择了以价格支持为主的农民收入支持政策。一方面要平抑各自国家城乡居民收入的差距，另一方面也是为了提高本国农产品的竞争力，以应对境外农产品进口冲击。而随着国际农产品贸易环境改善，特别是在WTO 规则框架下，既要遵守共同的农业协议，又要维护本国农民利益，确保农民不因为面对更多的竞争者收入有所降低，各国政府又适时地将价格支持政策，调整为对生产、贸易不产生扭曲影响的直接收入支付政策。美国、欧盟、日本、韩国等国政策调整无不如此。但是，尽管不同时期，政策的重点不同，支持和保护本国农民利益，维护城乡居民收入的平衡，始终是发达国家政府行为选择的基础。

　　2.多样性。平抑城乡居民收入差距需要多方面的努力，各国政府的行为选择同样表现出多样性特征。这种多样性按性质可以归纳为两方面。其一是对农民收入直接发生作用的政策，包括早期的价格支持政策以及现阶段应用更多的收入直接支付政策等，都是强调增加农民所得，抑制或平抑城乡居民收入差距。其二是为提高农民的生活质量，创造农民增收外部环境的政策，包括挪威的非均衡区域发展计划，韩国的“新村运动”以及日本对山区农民的特殊支持政策等。其三是农业与国民经济协调发展的政策，包括促进农村劳动力转移，推进工业化、城市化发展以及农业现代化发展政策等。主要目的是减少农民，扩大农民在非农产业部门的就业容量，以提高农业劳动生产率，增加农民收入。不同的政策选择，解决问题的重点不同，构成了不同国家完整的农民收入政策框架，确保农民利益不受损害，收入不断增加。

　　3.主导性。克服和平抑城乡居民收入差距有经济发展自身的规律，离开了政府有意识的行为，经济的长期发展也会自动弥合工农、城乡之间由于生产效率不同产生的收入差距。同样，尽管在工业化进程中，出于对农业和农民的高度关注，社会各界包括慈善团体和一些企业，也会倾向于支持农业，关注农民收入。但不容置疑的是，平抑城乡居民收入差距，政府行为选择作用巨大。政府行为在很大程度上决定了城乡居民收入差距缩小或延续的时间表，也在很大程度上决定了弥合还是扩张这种差距。应该讲，在工业化的中后期，美国用了近70年时间，使工农收入达到平衡，日本在仅仅20多年时间内，使农民收入超过城市居民收入，都是政府行为选择的结果。以OECD国家为例，农民收入中来自政府直接支出部分，尽管由1986～1988年平均39％下降到1998～2000年的35％，但现阶段仍构成农民收入的较大部分。日本农民收入中政府支付达63％，而韩国高达66％。事实上，成熟的市场经济国家，多年来为了缓和社会矛盾，致力于启动庞大的公共开支，保护农业，支持农民收入增长，使城乡居民收入差别变得微不足道，社会公平程度很高。特别是北欧诸国，反映社会公平程度的基尼系数，2002年在挪威表现为0.258，瑞典为0.225，芬兰为0.256，均是世界上收入差距最小的国家。

　　各国对平抑城乡居民收入差距政策的阶段性，多样性和主导性特征，表明在工业化过程中，缩小城乡居民收入差距的政府行为选择，具有极端重要性。后发国家可以从中得到足够的启示。其一，在工业化进程中，高度重视农民收入问题，工农、城乡、区域的平衡发展，是一个国家工业化由幼稚走向成熟的标志，也是一个国家在长时期内实现经济社会可持续发展的基础。经济发展固然是一个自然的发育过程，但一个好的或坏的经济制度和政府行为，则可以影响经济发展的进程，使其向有效率或无效率的方向演变。政府行为选择决定的再分配体制，直接影响扩张或缩小城乡居民收入差距导致的社会稳定程度。任何负责任的政府都力求实现效率与公平的有机结合，进而追寻社会稳定发展。换言之，平抑城乡居民收入差距，政府行为选择具有主导性作用。创造农民收入增长的良好环境，政府具有义不容辞的责任。其二，政府要把握经济发展的阶段性规律，处理好不同阶段经济增长与收入分配的关系。根据经济发展阶段性要求，特别是在经济周期的高速增长阶段或上升时期，适时、适地地出台适当的政策措施，有针对性地解决城乡居民收入分配中的问题，努力平抑而不是扩张城乡居民收入差距。政策超前固然不行，但政策滞后也不是理性的行为选择。其三，要注意政策供给的多样性选择，特别是对发展中的大国，不同区域经济、社会、自然禀赋状况决定了不同区域、不同经济主体的收入状况。城乡居民收入可能存在差距，区域之间的居民收入也可能存在差距，情况是千差万别的。而且，支持和保护农业和农民收入的政策作为一个体系，对农民收入是通过补贴的方式进行，抑或是进行直接的收入支付，是以转移农村劳动力，促进农村二三产业发展，推进工业化、城镇化发展为政府行为重点；抑或是推进农业现代化，提高农业劳动生产率为政策取向。不同选择动因不同，效率也会有所差别，因此，需注意政策选择的多样性。要以多样化的不同政策满足多样化的需求，以不同的政府行为取向推动城乡、区域之间的平衡发展，逐步形成城乡居民收入差距的平抑机制，建立健全促进农民收入增长的政策束和政策框架。

　　三、收入差距及中国政府平抑差距的努力

　　坦率地讲，中国城乡居民之间的差距广泛地表现在收入、消费、就业、教育、医疗、社会保障等诸方面。但毫无疑问的是，收入差距是构成其它诸方面的基础。特别是近年来，中国城乡居民收入差距逐年扩张的同时，还暴露出农村消费品市场长期低迷，农村教育、卫生、社会保障事业捉襟见肘的窘迫状况，为新世纪中国经济可持续发展抹下了浓浓的阴影。

　　需要说明的是，以1978年中国开始改革开放为始期，中国农民的收入在一个较长时期，增长速度并不算太低。中国农民人均纯收入从1978年134元提高到2002年的2476元，按可比价格计算，年均增长7.17％，城乡居民人均可支配收入由343元提高到2002年的7702元，按可比价格计算，年均增长6.68％，从整体上看，农民收入的增长速度甚至快于城镇居民收入增长。但分阶段看，农民收入增长速度却呈阶段性递减趋势。1978～1984年，全国农民人均纯收入年均递增16.46％，城镇居民人均可支配收入递增为7.93％。1985～1988年农民收入年递增为4.93％，城镇居民为4.40％，1989～1991年3年国民经济治理整顿期间，农民收入年递增为1.9％，城镇居民为7.79％；1992～1996年，农民收入年递增为5.61％，城镇居民为6.68％。特别是近年来中国城乡居民收入差距的迅速扩张，与国民经济高速增长带来的城镇居民收入提高形成巨大反差。1997～2002年，GDP 每年递增7.7％，城镇居民收入年均递增高达8.64％，而同期农民收入增长年均递增仅3.84％。由于城乡居民收入增长不同步，城乡居民收入差距不断加大。1978年城乡居民收入之比为2.57∶1，到1983年缩小到1.7∶1，此后一直呈波动扩张状态，1994年达到2.86∶1.1997年一度回落到2.47∶1后，再度出现扩大之势，到2001年为2.9∶1，2002年为3.1∶1，2003年为3.2∶1.1997～2002年，农民人均纯收入5年间增加386元，仅相当同期城镇居民收入增加2542元的15.2％，农民收入5年间总增量甚至不及城镇居民5年间平均1年增加508.6元的水平。如果再将城市居民享受到的带有很大福利成分的住房、医疗、教育、交通及公共服务计算在内，同时剔除农民收入中不可计算的实物部分，中国城乡居民间的收入差距更是巨大。

　　城乡居民收入差距扩张，使基尼系数反应的社会公平程度严重失衡。1978年前，城乡居民收入的综合基尼系数约在0.20～0.24之间，收入分配呈现出平均主义状况。但此后城乡居民收入的综合基尼系数开始拉大。1990年扩大到0.343，1995年为0.389，2000年后达到0.417.如果任由这种差距持续扩张，世界银行最新有关中国的发展报告预测，到2020年中国城乡差距的综合基尼系数将上升到0.474，问题十分严重。

　　中国农民收入滞后于城镇居民收入的增长，城乡居民收入差距逐年扩张的原因，如果从农业、非农产业以及国民收入再分配的角度进行直观分析，主要归结为3个方面：首先从农业内部观察，最近几年农产品供给格局发生了根本性变化，长期以来的农产品供给制约已演变为需求制约。城镇居民的恩格尔系数由1997年的46.6％下降到2002年的37.7％，农民的恩格尔系数同期由55％下降到46.2％，5年时间同步下降8.9个百分点。恩格尔系数下降，意味着农产品收入需求弹性下降。此外，农业生产成本上升导致农业效益下降。国家计委农产品成本调查，1990～1999年，物质费用占产值的比重，6种粮食合计从30.3％上升为41.7％；亩用工尽管同期由14.7个减少到10.9个，但每个工日的价格则由2.9元上升到9.5元，用工成本相应由42.6元上升为103.6元。农产品需求下降，生产成本上升，减少了农民来自农业的收入。其次，从农村非农产业看，乡镇企业1990～1996年每年平均吸纳424.4万人，而1997年以后乡镇企业吸纳农村富余劳动力的能力下降，到2002年乡镇企业就业的人数为1.329亿人，甚至未超过1996年1.351亿人的水平。乡镇企业就业不足，间接地影响了农民的非农业收入。再次，从国民经济再分配角度看，20世纪90年代以来，农民交纳的各种税费负担日益沉重。农业部统计，1998、1999、2000年3年农民直接承担的税金以及上交的各种社会负担总额分别为193.37、194.38、191.66元，分别相当于上年农民人均纯收入的8.94％、8.79％和8.51％。农民的税费负担重，等于减少了农民所得。农民的农业和非农业收入减少，再加上税费负担沉重，致使农民收入增速减缓，构成了近年来中国城乡居民收入差距扩张的直接原因。

　　其实，中国城乡居民收入差距扩张的根源，符合典型的库兹涅茨倒U 理论。20世纪90年代中后期以来，中国工业化明显地进入了“增长加速”阶段。这一时期，显而易见的基本事实是国家和社会各界为了加速工业化目标的实现，大量的资本、土地、劳动力投向城市非农产业，农业继续为工业化提供积累。而且，相对于其它国家的工业化进程，中国的工业化成本很低。按张平等人的分析，包括劳动力成本、土地价格成本以及实际税收成本低，构成了中国工业化的核心竞争力。比如“离土不离乡”的乡镇企业发展，农民工流动不需要住房，社会保险程度低，农用土地通过征用的办法获取，一方面加剧了工业化的低成本，另一方面也形成了中国工业化的高增长和高效率。结果城市非农产业劳动生产率比农业劳动生产率增长更快，2002年，农业占GDP 份额已下降到14.5％，而农业的就业份额仍高达50％。2003年，工业产值增长12.5％，农业增长仅2.5％，两大产业增长速度竟相差10个百分点。农业与非农产业相对劳动生产率的差距，从1990年的3.93倍扩大到2000年的5.29倍。劳动生产率的差异，决定了城镇居民收入比农民收入增长得更快。

　　因此，虽影响城乡居民收入差距扩张的因素很多，但最根本的原因还是源于在工业化过程中，由于经济发展阶段性对应的二元经济结构，国家的投资、分配政策和一系列旨在促进经济增长的制度变革对城乡居民收入的影响。换言之，政府行为选择对平抑或扩张居民收入差距影响巨大。

　　实事求是地讲，中国政府对增加农民收入，平抑城乡居民收入差距是予以了高度关注的。20世纪80年代中期和90年代中期，城乡居民收入差距出现两次缩小的直接原因，主要就是政府大幅度提高农副产品收购价格，似价格政策支持农民收入的结果。相对于1978年，1983年农产品收购价格提高了近50个百分点，同期城乡居民收入比率下降了60个百分点；1994、1996年两年政府大幅度提高粮食收购价格，刺激农民收入增长，城乡居民收入之比两年间由2.86∶1缩小为2.47∶1.收入比率下降近40个百分点。此外，改革开放以来，中国政府有意识调整城乡二元经济社会结构，支持兴办包括乡镇企业在内的农村非农产业，发育多种所有制的农村经济组织，推动农村富余劳动力转移，给农民和农村劳动力更大空间的自由迁移权和非农就业机会，促进城镇化快速发展的行为，在很大程度上也对增加农民收入，缩小城乡居民收入差距起到了积极的作用。

　　需要讨论的是，在过去一个较长时期内，中国政府在增加农民收入，平抑城乡居民收入差距的行为选择中，是否付出了全部的努力。在工业化进程中，面对农业发展诸多的目标选择，农民收入目标是否被置于最重要的位置。坦率地讲，多年来，或许是由于二元经济结构的根深蒂固，政府无论在理念上，抑或是在具体的行为选择上，相对于确保农产品供给、支援国家工业化发展的政策目标，农民收入增长目标始终是第二位的。

　　梳理一下实施了多年的中国农业政策框架，大体可以归纳为4个方面。其一是产业发展政策，包括粮食生产、流通和储备，农业各产业发展，农产品基地建设，农业综合开发政策等；其二是提升农业竞争力政策，包括农业科研、教育、推广体系，农业生产标准化、区域化、专业化，农产品质量安全，农业产业化等政策；其三是农业投资政策，包括农业基础设施建设、农业生态环境、可持续发展、灾害补贴等政策；其四是区域社会政策，包括农村税赋，扶贫开发，西部开发，小城镇发展等政策。实事求是地讲，这个政策框架的基础是确保农产品供给能力的实现，支撑国家农业和粮食安全。当然，客观上也为增加农民收入、平抑城乡居民收入差距起到了积极作用。但显而易见，除了为实现特定的目标，比如西部开发中的退耕还林政策，对农民退耕还林形成的损失予以部分补贴外。给予农民足够的收入支持，保障农民收入水平不降低的直接支付手段，包括收入支持、农民转产转业补贴、农业保险、农村社会保障等措施，在这个政策框架并没有相应位置。再加上政府在农村就业、教育、卫生、文化、公共设施等方面的投入不足。长期以来，真正能增加农民收入，平抑城乡收入差距的政策是严重短缺的。

　　对上述问题的反思，其目的在于需要回答两个问题，第一个问题是我们究竟在多大程度上，容忍城乡居民收入差距扩张的事实持续，是否准备以所谓单一的经济增长“效率”，换取可持续的城乡协调发展的“公平”目标。如对这一问题回答是否认的，那么第二个问题是政府如何为增加农民收入，平抑城乡居民收入差距付诸真正的努力。

　　值得庆幸的是进入新世纪后，中国政府慎重表示，要把解决农民收入置于各项工作的重中之重。并决定采取切实可行的措施，多给予农民各种优惠，少从农民手中获取税费收入，同时营造有利于农民增收的良好的外部环境，实施为农民增收提供条件的“多予、少取、放活”政策。这标志着政府开始真正地把增加农民收入，平抑城乡居民收入差距，放在了农业增长和国民经济发展诸多政策目标的重要位置，政府有了正确的行为选择。

　　四、中国政府的选择长期思路和行动

　　2003年，中国经济增长进入新一轮经济周期的上升时期。以中国GDP 总量突破11.67万亿人民币，比2002年增长9.1％，财政实现2万亿收入，人均GDP 达到1090美元为标志。农业在GDP 构成份额中已经降到14％以下，城镇化水平上升到40％以上，劳动力就业结构尽管存在偏差，但如果把2003年农村外出务工的9820万劳动力计算在非农劳动力份额中，则就业结构偏差将由30％左右降为15％左右。主要经济发展指标表明，中国现阶段已开始进入工业化中期阶段。这一阶段中国政府诠释为新型工业化阶段，也有学者依据近年来经济发展逐步形成的住宅、汽车、电子通讯和基础设施建设等支柱产业，以及由这些产业拉动的钢铁、有色金属、机械、建材和化工行业发展反映的景气指标，将新一轮经济增长理解为新的重化工业阶段。重化工业阶段的经济增长速度将明显快于轻工业阶段的增长速度，并使城乡居民收入出现较快增长态势，这也是工业化进程的客观规律。总而言之，人均GDP 超过1000美元是一个转折点。从全球经验看，这个时期国家经济发展将出现两大类型：韩国等东亚国家，在人均GDP 超过1000美元以后，经济结构呈现可持续发展态势，城乡、工农之间协调发展，保持着旺盛的经济活力；而拉美的一些国家，则在人均GDP 超过1000美元以后，城乡、工农发展失衡，经济停滞不前。因此，工业化中期阶段是一个国家经济成长中的关键时期，也是政府平抑城乡居民收入差距行为选择的关键时期。

　　经济发展处于工业化中期阶段，意味着政府为增加农民收入、平抑城乡收入差距的行为选择有了很大的空间。按照中国到2020年经济总量翻两番的目标测评，届时人均GDP 可达到3000美元，实现建设全面小康的目标要求。各级政府必须抓住历史契机，在农民收入增长的目标取向、发展思路、制度创新、分配格局和政府职能转换上做出重大调整，千方百计增加农民收入，努力平抑城乡居民收入差距。

　　1.目标取向。假如1997～2002年中国城乡居民收入的增长速度保持不变，按不变价计算，以2020年实现全面小康目标为阶段性报告期，城乡居民收入差距缩小抑或继续扩张。从政府行为的选择目标出发，可以有3种假设：假设一，国民经济继续保持高速度的增长势头，但政府对城乡居民收入增长的趋势把握和国民经济再次分配格局不做重大调整。城乡居民收入以2002年城镇居民人均可支配收入7702.8元和农民人均纯收入2475.6元为基期，并按照1997～2002年城乡居民收入8.64％和3.84％的不同平均速度分别递增，收入差距在2020年将扩大到7∶1.假设二，国民经济保持持续健康发展势头，政府高度重视农民收入增长问题，通过实施支持和保护农业和农民的各种积极措施以及对国民经济分配格局进行重大调整。以城乡居民2002年的收入7702.8元和2475.6元为基期，城镇居民收入继续以每年8.64％的速度递增，到2020年，农民收入要与此平衡，其收入增长速度必须达到15.7％。按保守一点的目标要求，在2020年城乡收入差距缩小为2∶1，农民年均收入增长也需要达到11.34％。即使是城乡居民收入差距继续维持在3∶1的水平，农民收入年均增长也必须达到8.86％以上。

　　假设三，国民经济增长其他前提不变，政府主要通过调整国民分配格局，抑制城镇居民过快的收入增长。按农民收入每年递增5％，在2020年实现6000元为目标测算，城乡居民收入差距控制在2.5∶1或3∶1的范围内，城镇居民收入在2020年达到15000元和18000元，则今后十几年间，城镇居民收入递增速度应控制在3.77％和4.83％之间。

　　显然，中国政府增加农民收入、平抑城乡居民收入差距的行为目标应锁定在假设二和假设三的结合上。按照国家统计局的测算，在2020年，中国国民经济应翻两番，人均GDP 达到3000美元标准。根据GDP 增长和农民收入增长的关系，届时农民收入只可能增加1.5倍左右，人均约6000元。这个收入的消费水平与2000年城镇居民的消费水平非常接近，也与世界主要国家和地区人均GDP 达到3000美元时的消费结构接近。因此，到2020年政府行为的目标取向应确定为，农民收入要达到6000元，城乡居民收入之比不超过2.5∶1或3∶1，城镇居民收入应控制在15000～18000元之间。此后，到2020～2050年，中国经济进入工业化后期阶段后，政府应以更大的支持和保护力度，继续为增加农民收入、平抑城乡居民的收入差距作出新的行为选择，最终实现城乡居民收入平衡增长。惟有如此，中国经济届时才可能实现城乡、区域、人与自然的协调发展，真正居于世界发达国家行列。

　　2.发展思路。中国经济目前正处在新一轮经济增长周期的上升时期，这为增加农民收入，平抑城乡居民收入差距创造了良好的氛围。因此，一定要抓住这个历史赋予不可多得的机遇，廓清发展思路，树立新的发展观念，确保既定目标实现。

　　其一，可持续的发展观。进入新世纪后，从长期态势判断，中国经济增长已有坚实的物质和人文基础，城镇化、消费结构和产业结构的升级，世界制造业向中国的转移和全球经济形势好转，加上中国力争进入世界强国行列的信念，完全可以支撑中国经济在未来10年、20年间的持续增长。经济发展对农民收入增长有正向的推动作用。所谓树立可持续的发展观，就是要在继续推进工业化的进程中，工业化、城镇化和农业现代化3篇文章一起做，要确保经济增长在尽可能长时期内是可持续的。要充分意识到，工业化和城镇化不仅在过去，而且在将来仍将是中国经济增长加速器的两大引擎和国民经济可持续发展的基础，也是实现农村劳动力转移和农业现代化的前提。树立可持续发展观，一方面要求在发展资本、技术密集的重工业、高新技术产业，提升工业现代化水平的同时，鼓励劳动密集型产业发展，充分发挥中国农村劳动力资源丰富、劳动力成本低的比较优势，大规模转移农村富余劳动力，推进多样化、多模式的城镇化发展，调整农业产业和就业结构偏差，实现工业化和城镇化的均衡发展；另一方面要求在大量农村人口和劳动力向工业、向城镇迁移和转移的同时，继续推进农业和农村经济结构战略性调整，推进农业区域化、专业化、产业化发展，集约利用土地资源，发展农业规模经营，提升农业现代化水平，提高劳动生产率和土地生产率。以工业化、城镇化带动农民非农收入增长，以农业现代化带动农民农业收入增长。

　　其二，统筹兼顾的发展观。统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济社会发展，统筹人与自然的和谐发展，统筹国内发展和对外开放的发展观是一种全新理念。它表明政府正视在工业化进程中，中国社会经济各方面广泛存在的二元结构带来的不和谐现象，要求用统筹的理念解决经济社会发展中的诸多问题。统筹兼顾是典型的政府行为，统筹兼顾的发展观为彻底解决农民收入，平抑城乡居民收入差距提供了基本的指导思想和政府行为规范；统筹城乡发展，要求给予农业、农村和农民更多关注，象发展城市、发展工业一样发展农业，用经营城市、经营工业的理念经营农业。努力提高农业竞争力和农业劳动生产率，千方百计增加农民收入，下决心平抑城乡居民收入差距，在国民经济持续增长的基础上，实现城乡协调发展；统筹区域发展，要求重视中西部地区，特别是贫困地区的经济社会发展，实施非均衡的发展战略，通过西部开发、振兴东北行动等区域倾斜政策，支持粮棉主产区农民和贫困地区农民增收，消除贫困，缩小区域差别；统筹经济社会发展，要求不仅要追求GDP 的增长，更要关注农村社会事业发展，政府要提供农村基础设施、基础教育、公共卫生、社会保障等公共产品供给，通过农村社会事业发展，为农民增收创造良好的外部环境；统筹人与自然和谐发展，要求高度重视农村生态环境建设，合理开发利用自然资源，注重发展农业的多功能性，努力建设好经济发展、生活富裕、环境优美的新农村；统筹国内发展与对外开放，要求在农业全球一体化进程中，进一步提高农业和粮食的综合生产能力，确保农产品稳定供给和国家粮食安全，支撑工业化、城镇化和现代化发展。同时，要在WTO 框架下，有效抗衡外来农业冲击，支持和保护好中国农业和农民。积极参与国际分工，按照比较优势原理，提升中国农业的竞争力。

　　其三，以人为本的发展观。经济增长无疑对农民收入增长有重要意义，但经济增长本身并不是目的，它只是实现农业发展和农民增收的手段。因此，所谓树立以人为本的发展观，就是要让更多的农民有参与发展的愿望，有参与发展的能力，有参与发展的机会，有参与发展的岗位。通过以人为本的发展，解决农民收入问题，通过以人为本的发展，平抑城乡居民收入差距。政府在追求经济总量增长的同时，要关注农民的生存和发展状况，要把农村、农业和农民发展中的充分就业、良好教育、身心健康、文明素质、消除贫困、社会公平、机会均等、环境优美等问题作为量化目标，分解到各级政府，作为政府行为选择依据。总之，必须尽快废除以GDP 为单一取向的政府业绩评价指标，坚持以人为本的发展观。政府职能要从经济增长目标向经济社会目标并重转变，维护和保护好农民的基本利益，为农民提供有保障的公共产品，创造农民增收的社会环境。

　　3.制度创新。要确保农民收入增长充分增长目标的实现，必须彻底进行制度创新，下决心改变二元经济体制下形成的城乡分离的各种制度，特别是要给予农民平等的就业、教育、医疗机会以及平等的国民待遇。以平等的原则作为制度创新的基本理念，构建城乡居民收入差距的平抑机制。

　　其一，提供平等的就业机会。在工业化进程中，要把解决城市就业和解决农村富余劳动力转移问题统筹考虑。要充分认识到，加快农村富余劳动力转移，促进城镇化大发展，是现阶段和今后一段长时期增加农民收入，平抑城乡居民收入差距最现实的途径，也是最有效率的政府行为选择。要彻底消除进城务工农民的歧视性政策和障碍，简化各种手续，防止乱收费。政府在促进农村劳动力转移方面负有重要职能和重大责任，要逐步建立农村劳动力就业服务和管理、流动监测、就业培训、供求信息和农民工维护权法律服务体系框架。积极完善促进农村劳动力转移和充分就业的工作机制，彻底改变农村劳动力转移就业工作多头管理、分散负责的局面，把农村劳动力转移和充分就业纳入政府统一、高效和规范的服务和管理轨道。努力构建城乡统一的劳动力就业市场，为农民提供平等的就业机会，最大限度增加农民的非农收入，推进工业化和城镇化的大发展。

　　其二，提供平等的教育权利。教育是最重要的人力投资，也是农民能获取较高收入的基本保障。要将农村义务教育的主要责任从农民转移到政府。强制性的义务教育，城乡居民有接受教育的义务，中央和地方政府也有供给的责任。中央和各级财政要加大对农村基础教育的支持力度，让农民子女享有平等的受教育权利。农村基础教育、职业教育和技能培训要统筹兼顾。同时，积极推进教育体系改革，最终形成城乡统一的教育体制。

　　其三，提供平等的医疗救助。世界卫生组织公布的2000年医疗卫生服务报告，在191个国家和地区医疗卫生资源分配公正指数中，中国排第188位，是最不公平的国家之一。农村公共卫生是典型的公共产品，必须予以全力关注。政府要加大财政转移支付力度，今后中央和地方政府新增加的卫生经费，必须确保主要用在农村卫生事业上。要对农村卫生事业体制进行彻底改革，重建农村基层的医疗救助网络和体系，在城乡之间公正分配医疗救助资源，彻底改变农村缺医少药和公共卫生事业建设滞后的局面。

　　其四，提供平等的国民待遇。要从最广大农民群众的根本利益出发，给予农民平等的发展机会和国民待遇，逐步建立农民主体的利益表达机制。一是给予农民承包土地占有、使用、收益、转让和处置的完整权益，让农民有一份土地资产，使农民有财产权利的基础；二是要保障农民享有基本的生存权和发展权，要有充分的财产、教育，文化、政治权利，在政治、经济、文化和社会生活中，享有平等的公民权利；三是改革户籍制度，现阶段“一国两策、城乡分离”的户籍制度内涵，仍在城乡居民自由迁移、就业、教育、医疗、社会保障方面构成障碍性因素，因此，彻底改革户籍制度是十分必要的。当务之急是给农民自由迁移的权利，城乡之间要实现人口和劳动力无障碍迁移和流动，让农民有发展和增加收入的机会。四是逐步建立和完善以政府为主导，社会各界参与的农村最低社会救济制度和最低生活保障制度，加强政府反贫困的工作力度，满足农村贫困群众多层次的救济需要。

　　4.分配格局。国民经济分配和再分配格局事关政府行为取向，也是构建城乡居民收入差距平抑机制的关键。按照农民增收目标取向设计和可持续、统筹兼顾及以人为本的发展观要求，调整国民经济分配格局的基本要点，应集中在加大对农业和农民收入的支持保护程度，减少对农民利益的剥夺，启动城乡居民收入分配调节机制3方面。

　　其一，加大对农业和农民收入的支持保护程度。一是改革农业投入体制，推进农村投资和金融体制改革，发挥政府投资的导向作用，形成多元化的农业投融资体制，扩大农业投入来源，建立农业投资稳定的增长机制，增加农业投入总量，使农民增收有资金和物质保障；二是调整财政支农资金的使用方向，调整农业补贴领域和补贴重点，从发达国家经验看，政府对农民收入的直接支付，是平抑城乡居民收入差距最现实的行为选择，也是工业化中期阶段对政府行为的必然要求。因此，对农民收入的直接支持量要扩大，覆盖面要广。当前除了对中西部和粮棉主产区的农民要加大收入直接补贴力度外，需要研究对农民进行收入直接支持的多种办法，加大财政转移支付力度。比如，对农民购置大中型农机具等农业生产资料如何进行补助，又比如，对农民转产转业所需要的技能培训，重新就业的启动资本和信贷需求又如何予以支持，还比如，对进城务工的农民或举家迁入城镇的农村家庭，如何给予他们放弃土地承包权等财产权益以合理的补偿。总之，要根据政府的财政增长状况，及时出台多种对农民收入直接支付的办法，填补“绿箱”支出项目空白，逐步将政府对农民收入的直接支付作为增加农民收入的一个重要来源和渠道，千方百计增加农民收入。在WTO 框架下，用足用好有关对农民收入直接支付等政策，调整对农民收入补贴的领域和重点，建立规范的农业补贴机制，提高农业补贴效率；三是加大对农业和农村基础设施的投入力度，引导农业区域化、专业化、规模化的发展，将提高中国农业的竞争力和提高农业综合生产能力，将农业现代化建设和可持续的农村经济发展结合起来，改善农村、农业和农民的生产、生活条件；四是建立农业保险制度，政府要对农业保险予以补贴，使农民因灾、因病遭受的损失降低。与此同时，要逐步建立健全各级政府对农业和农民收入支持保护工作的考核和评价机制，主要指标要量化，既要有权利，更要有责任，确保工作落到实处。

　　其二，减少对农民利益的剥夺。一是逐步降低农业税水平，改革或取消相应课目，参照发达国家的经验，采取分步到位的方式，创造条件建立城乡统一税制。二是改革土地征用制度，坚决抵制对耕地的乱占滥用，控制耕地征占规模，明确界定政府的土地征用权和征用范围。公益性用地要提高补偿标准，经营性用地要采取市场经济的办法，提高农民的议价地位。探索集体非农建设用地直接进入市场的机制和办法，切实保护农民的根本利益。当前，要特别关注失地农民的生产、生活和转移就业问题。三是正视乡村两级负债问题，政府要动员各种资源，加大财政转移支付，逐步化解乡村两级集体和农民的债务负担。同时，下决心精简乡镇机构，精简乡村干部人数，大幅度减少乡镇财政开支，彻底减轻农民负担。

　　其三，启动城乡居民的收入调节机制。缩小城乡居民收入差距，基本原则是进一步完善按劳分配为主体，多种分配方式并存的分配制度。在此前提下，主要是通过国民经济再次分配租财政调节的功能，校正初次分配造成的城乡居民收入差距，在这方面要大胆进行制度创新。启动主要针对城镇居民收入的调节机制。整顿和规范分配秩序，加大收入分配的调节力度。要研究对城市部分行业、部分人群由于行业性质决定的畸高收入进行再次分配的办法。调整个人收入所得税征收办法，适时开征不动产税、遗产税等税收课目，控制部分城市居民收入过快过高增长。简言之，就是采取贫富拉平行动，达到社会公平和经济效率兼顾的目的。

　　5.转变职能。职能规范事关行为选择，政府职能由经济建设型向公共服务性转变，相应财政由投资财政向公共财政转变，建设公共服务型政府作为政府职能转变的基本方向，既是市场化改革进程的客观要求，也是工业化进入到中期阶段的必然选择。这对增加农民收入，平抑城乡居民收入差距是十分有利的。从本质上讲，农民收入增长，固然仰仗经济增长，但更寄希望于国民经济分配格局的调整。从有利于有效刺激农民收入增长，有利于创造农民增收的良好环境以及有利于城乡居民收入差距平抑机制正常运行的要求出发，转变政府职能，调整政府行为，核心是要探索建立以农民为本，以增加农民收入为取向的政府业绩评价考核指标。各级政府特别是地、县两级政府，要按照既定的目标，发展思路在政策重点和工作机制上进行彻底调整。在这个问题上，必须统一思想，转变观念，逐步建立科学系统的行政问责制，要通过设置基本目标、评价标准、保障措施、权责义务和监督检查等各项可追溯的指标内容，形成完整的政府行为规范和框架。把在一个时期内，农民是否增收，城乡居民收入差距是否有所缩小作为衡量政府工作的基本标尺农民收入长期上不去的政府有关领导，要追究其工作责任。从工作要求、工作制度上确保城乡居民收入差距的平抑机制能够顺利实施。

　　五、几点结论

　　1.城乡居民收入存在差距是世界性的普遍事实，这个现象将伴随着工业化的全过程。按照库兹涅茨倒U 理论解释，城乡居民的收入差距，源于工农业发展阶段的不同生产力水平产生的工农业不同的劳动生产率。在工业化初期，城乡居民收入差距开始出现，尔后不断扩张，而随着工业化进入中后期阶段，差距开始缩小，直至工业化完成，城乡居民收入实现平衡。这个过程在不同国家有不同形式和程度的表现，但一般会持续较长时期。中国城乡居民收入差距曲线的变动轨迹，符合典型的库兹涅茨倒U 理论的解释。

　　2.城乡居民收入差距，可以通过市场资源的配置在漫长的经济运行过程中自动予以克服，但市场经济单一的逐利行为，即可能使这种扩张在一定时期内毫无节制，又可能使这个过程持续时间特别长。因此，市场机制的缺陷决定了政府行为选择的极端重要性，政府行为在很大程度上决定了城乡居民收入差距缩小或扩张的时间表。

　　3.通过政府行为来平抑城乡收入差距，是多数国家在工业化进程中的共同行为选择。而无论这种选择在美国最初是出于拯救几百万濒临破产农民的危机背景，抑或是象日本一样，出于消除在实现国民经济倍增计划的同时，城乡居民收入出现巨大差距，引发国民普遍不安心态的特殊动因。但只要意识到政府行为的极端重要性，世界各国无一不是通过阶段性、多样性和主导性的政府行为，来努力实现城乡居民收入的平衡。

　　4.中国目前正处于工业化的中期阶段，又面临新一轮经济周期的上升阶段。如何把握历史赋予我们的机会，修正过去长时期二元经济结构下，偏好城市、偏好工业的政府行为，正视现阶段农民收入增速不断下降，城乡居民收入差距愈来愈大的严重事实。必须构建以政府行为规范为主体的城乡居民收入差距平抑机制。着眼于在2020年实现真正意义上的全面小康目标，必须在农民收入的目标取向、发展思路、制度创新、职能转变方面调整政府行为，通过建立以农民为本、以农民收入为取向的政府业绩考核、评价指标和行政问责制，形成良好的政府工作机制，努力平抑城乡居民收入差距，确保实现农民收入可持续增长。

　　5.政府已经清醒地意识到，在新时期实现中国经济腾飞的无数障碍中，农民收入增长缓慢，城乡居民收入差距扩张的问题是最令人不安的事实。认识到这一点，并确定通过政府的行为调整，力争在尽可能短时期内克服这一矛盾。仅此，就使每一个关注中国农村、农业和农民的人士看到了希望。

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                                 （作者单位：农业部产业政策与法规司）