——对“智慧增长”模式的介绍和评析

 

    摘  要  “智慧增长”是美国为解决城市蔓延等增长中的社会经济和生态问题而提出的新的发展模式。本文通过对文献的回顾和案例分析，全面介绍了“智慧增长”的概念、内容、相关评价以及对其的系统分析，着重解剖了“智慧增长”的创新性――即区域规划和治理的整合，旨在对我国的城市区域的科学发展提供一些借鉴元素。

 

    关键词  智慧增长，区域规划，治理，城市化

 

    ABSTRACT：Smart Growth, as a new pattern of development, was proposed to address the issue of Urban Sprawl. With comprehensive literature review, this paper offered the conception and connotation of Smart Growth, initiating a systematic analysis. The innovative characteristic of Smart Growth was explored and accounted for by the integration of the regional planning and governance, which is also of importance to China’s sustainable development in the urban areas.

 

    KEY WORDS：Smart Growth, Regional Planning, Governance，Urbanization

 

    城市蔓延（Urban Sprawl）是上个世纪都市发展的通病。国际城市管理协会（ICMA）生动阐述了城郊社区对蔓延发展的困惑。“横跨全国，所有的社区都认为蔓延式发展不能再代表我们的城市、现存的郊区、小城镇、农村社区甚至野地的长久利益了。”“尽管社区支持发展，但是社区都在质疑放弃原有城市基础设施而进行重建的经济代价；质疑郊区新的就业岗位和城市劳动力供给之间不匹配的社会代价；质疑为了获得更多土地而放弃老社区、蚕食郊区开放空间和农用地并污染空气的做法。”[1]在这样的背景下，针对城市和区域发展中出现的新问题，特别是社会、环境领域的重大问题：诸如人口增长带来的居住问题、城市中心区的衰退、土地低效利用、无序开发过程中的环境破坏等等而提出的创新模式，旨在通过政府的参与和协调活动，促进区域的经济、社会和环境的持续和协调发展的“智慧增长”（Smart Growth）模式应运而生。

 

    1．智慧增长的概念

 

    1996年，美国农田信托组织（AFT），美国规划协会（APA），美国大都市规划协会（AMPO） 等多家公共部门、非公共部门以及非政府组织、全国性协会一起组成了“智慧发展网络”（Smart Growth Network）。[2]他们研究了一些发展较为成功的社区的特点和发展过程，提出了“智慧发展”的十大原则：“提供丰富和多样化的住宅选择；创立可步行的邻里；鼓励社区和利益关系人合作开发；增强地域感，培养独特的、吸引人的社区；使开发决策具有可预见性、公平并节约成本；土地的综合用途开发；利用现有社区的设施；提高保护开放空间、农田、景观和重要的环境区域；提供多样化的交通方式；加强和引导现有社区的开发；运用紧凑型的建筑设计。”[3] 

    ICMA强调，“智慧增长重视发展和生活质量之间的关系，用新增长来实现社区的优化。……它以市镇为中心，以交通特别是步行为导向，倡导居住、商业和零售的混和土地使用，致力于保护开放空间和环境。”[4]美国罗德岛州“智慧增长”委员会（GSBDRI）把“智慧增长”定义为一种“精心规划了的发展，它保护开放空间和农地，复兴市镇和乡村中心，控制房价和提供多种交通方式的选择”。^[5]美国地面交通政策项目(STPP)和全国资源保护委员会(NRDC)则认为它应该是“集约使用的、可步行的、公交可导的”，用来作为对郊区蔓延的矫正。同时，“智慧增长”还“可以用它的目标和结果来定义”。包括：“邻里的适宜居住性；更多的交通途径和更少的交通量；兴旺的城市郊区和市镇；扩大经济机会共享受益；更低的代价更低的税收；保护开放空间。”[6]

    维尔思（Barbara Wells）研究了全美28个州的“智慧增长”案例，他指出“每个州长推行智慧增长的方式和内容都时根据各自不同的特点而进行的，包括政治文化，对土地使用的历史态度，经济和环境条件以及现存的规划法律。”[7]以美国罗德岛州为例，我们可以对该模式有一个直观的认识。根据GSBDRI的介绍，该州的“智慧增长”模式主要包括了三个层面。[8]

    “智慧增长”模式的实施在美国引发了很多争议。比较具有代表性的视角包括：“智慧增长”避免征用新的土地，因而导致房价上涨，伤害了穷人和少数民族的利益。[11]“智慧增长”强调了地方政府对土地、交通和经济社会发展的整合规划，有可能伤害个人自由和财产权力。[12]也因此，“智慧增长”的倡导者一直在进行反思和修正。例如，1997年全国县郡协会（NAC）和EPA下属的一些组织宣布要重新定位“智慧增长”。其主席约翰逊（Randy Johnson）认为“在某种程度上智慧增长的美好预期误导了现实世界的政策争端和决策，这些必须改变。”[13]但总体而言，这些争议主要建立在特定的事件层面上，而和争议有关联并不意味着一项特定的措施是“好”或“坏”。相反地，正是不同的地区对这些措施的不同认知，促使公共管理部门的期望趋于实现了。因为针对这些争议，各地都采取了一定的措施来达成共识、解决争执。虽然关注点不同，问题也不尽相同，但总体来说可以将其归纳为三方面的努力：

    “区域”是指社会交流频繁、经济联系紧密的特定空间，是经济活动共同体。[14]一般来讲在城市化进程中区域发展的主要参与者是许多功能上独立的、经济上一致的城市区域；这些参与者的利益和区域整体利益之间的关系是相辅相成的，参与者的活动必须相互协调才能促进区域的持续发展。由于区域发展既是一个量的扩张过程，又是一个结构优化过程，因此市场力量对区域协调的作用是有限的，区域协调需要良好的政治制度和社会来维持。^[15]同时，区域发展目标是一个动态的概念，在区域的不同发展阶段，面临的问题不同，发展的重点不同，目标也不同。总体来讲，随着经济的发展，生产力水平的提高，区域发展目标的重心逐渐表现为从实物型的经济增长转向以社会——环境——人的发展为中心，更多地关注区域内需要迫切解决的重大社会、生态环境等问题，从而促进以人口的控制、消费需求和经济行为的合理化为主导的社会、经济、资源环境的协调发展。[16]这样看来，“智慧增长”强调沟通、舆论的方法以及解决社会经济资源问题的目标，和区域发展的性质、目标都是契合的。更为重要的是，“智慧增长”涵盖了区域规划和区域治理两个方面的内容，它使得规划和治理得到了高度的统一。

    何谓治理？全球治理委员会（CGG）的定义是：“治理是个人或组织、公共部门或私有部门管理他们的一般事务的多种方式的总和。它是一个使得冲突和多元利益得到妥协并采取合作行为的持续过程，它既包括正式被授权的组织和政权，也包括人们和组织所同意或领会的代表他们利益的非正式安排。”[17]霍薇尔（Jude Howell）则概括为“是一种对权力和公共权威进行配置和规范的，正式和非正式的过程与安排的总和。”[18]总体讲，治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者；意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府发号施令或运用权威。^[19]可以说，区域治理就是一种市场经济条件下健全的区域管理形式，一种“可持续性、权力下放、公平性、效率、透明度和责任制、市民参与和市民作用以及安全保障,作为健全的城市管理的规范”的实施。[20]从“智慧增长”的改革和实践活动可以发现，“智慧增长”模式要取得实质性的发展，无不依赖于区域治理的理念。因此，“智慧增长”的目标与区域治理的目标高度一致。“智慧增长”的实践过程就是不同社会主体参与区域治理的过程。其中，最关键的是计划、组织、协调及创新职能。第一，从“智慧增长”的三大范畴可以发现，计划存在于各个环节，在规范范畴，它主要体现规划的内容；在财政范畴，它涉及中央、州及地方的财政计划；在教育环节，它更是一项长期的计划，特别是从广义上来理解，它关系到当代人及后代人的价值取向，是区域发展的终极理想。第二，从美国各地“智慧增长”的实践活动来看，正是“智慧增长”三大范畴的组织与再组织过程，其中协调职能贯穿其间，包括三大范畴之间的协调及各组织之间的协调。第三，创新职能主要表现在各地“智慧增长”的实践活动过程中各项组织创新、制度创新和立法创新，是推动“智慧增长”模式取得实质性效果，不断向着区域发展目标靠近的动力机制。

    通讯联系人：陈云松，电话 83638473   13382771356，E-mail. yunsong_chen@hotmail.com

 

    参考文献

---