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经济管理论文 市场化、政府行为与所有权变革：对乡镇企业兴衰的一种解释 作者: 夏永祥 王常雄 内容提要：本文用成本－收益方法分析了乡镇企业在改制前后所有权的特点及变革的逻辑。我们指出了改制前乡镇政府拥有所有权的重要意义，这种所有权安排是市场化程度不高条件下的最佳安排，使得乡镇政府、上级政府、企业经营管理人员、乡镇集体等各方的成本－收益得到平衡，也是对市场化程度不高的反应。同时我们也认为乡镇政府拥有所有权是乡镇政府效率高于国有企业、私营企业最根本的原因。随着市场化程度的逐步推进，乡镇企业的所有权改革不可避免，这是对市场化程度逐步提高的反应。乡镇企业所有权变革就是市场化程度变化的情况下各方根据各自成本收益分析选择最佳产权结构均衡的结果。乡镇企业所有权变革的实质是将所有权授予给对企业经营绩效影响最大一方的过程。 关键词：乡镇企业；乡镇政府；所有权变革；市场化 JEL分类：L32; L33; P31 一、引言 乡镇企业(township-village enterprise)出现的历史并不长，但在我国改革开放以来的经济发展中扮演着非常重要的作用，以至于我国的工业化被称为“乡镇工业化”(林毅夫，2003)。乡镇企业的前身是社队企业（commune and brigades enterprise），是指由乡镇集体（local citizen）①名义所有,由乡镇政府（township-village government）控制、剩余收益由乡镇政府和乡镇居民共同分享的企业。90年代中期以后，乡镇企业改制使得乡镇企业逐渐变成一个地域的概念，主要指位于乡镇范围的企业，包括：乡镇集体企业、私营企业、个体企业、股份合作制企业、外资企业等(田国强，1995；范从来，2001)。本文所描述的乡镇企业主要指乡镇集体企业。乡镇企业异军突起始于20世纪80年代初期，然而90年代中期后，乡镇企业风光不再，纷纷改制转为私有企业。 对于乡镇企业的发展存在很大的争议，至今仍难有定论，我们先对有关乡镇企业的历史文献做一下简单的回顾。根据“科斯定理”，在交易费用为零的条件下，当产权清晰时，资源配置的方式对其效率没有影响。在相当长的时间内，“科斯定理”都被误解了：似乎产权越清晰越好，模糊的产权往往被认定意味着低效率。因此，快速私有化成了计划经济向市场经济过渡的前提，因为产权清晰就意味着效率。根据这个逻辑，东欧、苏联等许多转轨国家将重点放在产权问题即私有化上被认为是理所当然的，而中国的渐进式改革并没有一开始就大面积的私有化。二者的效果却与人们预期的正好相反：东欧、苏联的经济一直停滞不前，而中国却以9％的速度高速增长了20多年。特别是20世界90年代初期开始，中国的乡镇企业更是一支独秀，在国际上引起了广泛的兴趣和争议。许多西方学者开始认为乡镇企业是集体企业名义下的私营企业，乡镇企业的集体属性并不被认可，但当乡镇企业的集体属性广为人知后，人们发现其快速发展并不遵循上述理论，其发展也成了一个谜团。田国强(1995)指出，尽管产权清晰在某些条件下是资源有效配置的充分条件，但并不是必要条件。李稻葵（1995）提出“模糊产权”（ambiguous property）的概念,指出在“灰市场”条件下，由于政府控制了关键资源和提供保护，乡镇政府对乡镇企业而言是“很有生产效率的”，因此，企业总是自觉或不自觉的使地方政府成为自身一个模糊的所有者，市场不完善是模糊产权首当其冲的条件。政府在控制关键投入要素的优势被认为是乡镇企业快速发展的关键，因此，由乡镇政府控制着乡镇企业并分享部分剩余收益(李稻葵，1995；Tian，2000；Li，2003)。Che(2002)更是从消极政府的角度出发，指出政府对私营企业（private enterprise）寻租（rent-seeking）的动机非常强烈，这严重挫伤了私营企业投资者的热情；并且政府控制着对企业经营非常重要的关键生产要素，因此企业向政府“购买”关键生产要素会选择要素市场而不是产品市场，即企业会将政府纳入到企业组织内部组织生产，这就是乡镇企业优于私营企业的原因。张维迎（1995）从委托代理的角度指出，乡镇企业的委托－代理链条比国有经济短得多是前者更有效率的原因。姚洋(1998)指出非国有企业比国有企业有更高的技术效率，这种技术效率给国有企业施加了良好的竞争压力，因此非国有企业对国有企业的积极外部性有可能高于国有企业对国有企业的积极外部性。而林毅夫（2003）指出乡镇企业的飞速发展是由于其选择了符合比较优势的行业，选择劳动密集型的生产技术。他认为，当国有工业规模越大时，越偏向轻工业，乡镇经济的发展绩效就越好，国有企业技术外溢是乡镇企业发展良好的原因。林毅夫（2004）通过其计量模型指出公有产权对乡镇企业的发展起着负面的作用,但其计量方法值得商榷。 20世纪90年代后期，乡镇企业陷入了低速、甚至衰退的困境，乡镇企业改制成为一股浪潮，广东、浙江、江苏、山东等省份都拉开了乡镇企业改制的序幕。许多学者开始指出，政府对关键生产要素的控制能力下降，对企业经营难以取代的重要地位开始下降，因此政府退出乡镇企业是理性的选择，这样乡镇企业改制不可避免(Tian，2000；支兆华，2001；Che，2002；Chang et al，2003)。Li(2003)从政府预算约束和市场竞争的角度分析了乡镇企业的改制：90年代中期以前，市场供不应求，政府预算约束也不强，政府对乡镇企业有着重要的作用，乡镇企业能够大力发展；但90年代中期以后，市场竞争变得激烈，卖方市场逐渐向买方市场转变，政府预算也开始硬化，政府对企业的重要性明显下降，乡镇企业改制不可避免。范从来等（2001）以江苏省吴江市为例，指出乡镇企业改制的开始阶段主要是股份合作制为主，此时十分强调乡镇集体的控股地位；1997年后主要以股份制为主，此时两个主要特点是“经营者持大股”和“集体股退出越多越好”。许多学者认为乡镇企业改制的节奏和方向都处于乡镇政府的控制之下，中央政府对乡镇企业改制的影响并不大（Chang,2003；Dong et al,2002；Li,2003）。 我们可以看出，历史研究主要分布在两个不同的部分：解释乡镇企业改制前相对国有企业和私营企业更快发展的原因以及解释乡镇企业改制的原因。我们发现以上研究在分别解释前后两个方面很有说服力，但在解释乡镇企业前期的飞速发展和后期萎靡不振时往往不能自圆其说，存在较大的脱节。“模糊产权”在解释乡镇企业效率高于私营企业非常成功，但忽略了国有企业的产权更模糊。委托－代理链条的短少忽略了西方发达资本主义国家中跨国公司的委托代理链条更长但并没有出现普遍的低效率。林毅夫（2003）忽略了包括乡镇企业在内的非国有经济对国有经济的积极作用，姚洋(1998)正好否定了他的观点。此外，我们发现林毅夫（2004）对综列数据的处理固定了时间效应和省际效应，忽略了乡镇企业的相对效率在20年中由盛及衰的特点。“政府经营优势由盛及衰”的隐含推论是乡镇政府经营乡镇企业的优势下降时，乡镇企业的改制就会顺利进行，但这似乎过分乐观的估计了乡镇企业改制的难度。为什么许多地方乡镇企业改制在不同时期的思路并不相同，如开始是租赁、承包等，然后是股份合作制最后是股份制，并且乡镇企业的改制出现了反复的波动，在不同地区也呈现地域上的差异性？上级政府①在乡镇企业中究竟扮演什么角色？历史研究并没有很好的回答这些问题。 本文尝试从乡镇企业所有权的变革来解释乡镇企业由盛及衰的历史。我们对所有权的定义采用了Grossman－Hart的观点，Grossman和Hart（1986），Hart(1995,2003)指出，所有权表现为剩余控制权而不是剩余收益权，剩余控制权比剩余收益权更重要，剩余收益权是由剩余索取权利派生的，企业的所有者即为剩余控制权拥有者。②本文试图说明的是，乡镇企业的兴起和衰落是乡镇政府、上级政府、乡镇集体、企业经营管理人员、企业职工等乡镇企业利益相关者对市场化程度的反应。③当市场化程度既定时，各方会根据自身的成本收益分析做出决策，他们的行为导致了乡镇企业所有权的均衡。当市场化程度发生变化时，各方的成本收益也会发生变化，乡镇企业的所有权同样也会发生变化。 本文安排如下：第二部分指出市场化与乡镇企业效益的关系；第三部分分析改制前市场化程度不高的条件下，乡镇企业所有权的合理性；第四部分分析随着市场化程度的提高，乡镇企业所有权变革的原因和演进过程；第五部分是简短的总结和启示。 二、市场化和乡镇企业效益 尽管支兆华(2001)、Tian(2000)、Che(2002)均通过其数理模型证明了随着市场化程度的提高，乡镇企业的经营绩效会下降，发展速度会减少，但对于该观点的实证研究并不多，我们将根据各年的具体数据，分析市场化程度的变化对乡镇企业效益的影响。 市场化程度反映了一个经济体依靠市场而不是政府行政手段配置资源的程度。市场化程度往往与经济自由、分散决策联系在一起。当政府干预经济减少时，各要素市场、产品市场、资本市场的运行更加公开、透明，竞争程度增加，市场化程度也随之上升。反之，市场化程度下降。在社会主义国家或转轨国家，政府配置资源非常普遍，非常明显，而市场则处于无足轻重的地位。而在欧美发达资本主义国家中，“有限政府”(smart government)的特点十分明显，政府直接参与经济并不多。我们以非国有企业工业增加值占工业增加值的比重和GDP中非政府消费部分的平均值来表示市场化程度。④在下表中，销售额比例为乡镇企业销售额占乡镇范围内企业销售额的比例。 我们发现，自1985年以来，市场化程度的提高并不是单调递增的，1993年可以看成市场化程度变化的分水岭：1985年至1992年，我国的市场化水平变化区间并不大，位于0.59～0.62之间，但波动较大，若干年份甚至出现下降趋势；1993年后，我国的市场化程度呈现稳步上升的趋势(除1997年外)，且市场化程度均高于0.63，近几年更有加速上升的趋势。 我们再看看乡镇企业的发展趋势。限于资料的可得性,我们只能得到1985年和1989年至2002年的数据，包括乡镇企业的数量、从业人员、销售额、乡镇范围内企业(包括个体企业、私营企业)的销售额。①我们也发现2002年乡镇企业的各项指标突然大幅度的好转，我们认为这是统计口径发生变化所致，因此2002年的数据被剔除掉了。如上表可知，随着时间的变化，乡镇企业的数量、从业人员和销售额都呈“倒U”形，即表现为80年代初期开始的迅速上升，90年代中期后开始下降。其中乡镇企业数目开始一直增加，1993年达到168.52万的最大值，此后开始减少。近几年，减少趋势尤其明显，至2001年，乡镇企业数量仅为66.88万个，为1993年最大值的40％。乡镇企业从业人员1995年前一直稳定增长，达到6060.34万人，此后逐步减少，2001年，仅为3372.18万人，为1995年的56％。此外，乡镇企业的销售额也于1999年达到最大，为110.70亿元，此后开始下降。我们猜测，乡镇企业的销售额1999年以前就已达到最大值，因为统计的乡镇企业销售额包括了有乡镇集体股份的企业，这会高估乡镇企业的总销售额。所以，1995年至1996年左右，乡镇企业的销售额可能就已达最大值。②事实上，我们从乡镇企业销售额占乡镇范围内企业销售额比例就可以看出乡镇企业的发展趋势。1989年，该比例为62.11％， 2001年，该比例下降至30.17％。且在1993年之前变化不大，1993年后该比例开始大幅下降。
如果我们以乡镇企业、私营企业的销售额占乡镇内企业销售额的比例来反应各自的效益（我们在计算乡镇企业的财务指标时，发现各种数据的口径并不统一，因此选用销售额比例来反映效益），所占比例越大，说明发展速度越快，效益越高；所占比例越小，说明发展速度越慢，效益越低。我们可以发现，随着市场化程度的上升，乡镇企业的效益开始是上升的，然后逐步下降，而私营企业的效益则是稳步上升。当市场化程度达到某个临界时，乡镇企业效率和私营企业效益相等。当市场化程度低于该临界点时，乡镇企业效益高于私营企业，因此，乡镇企业发展速度更快；当市场化程度高于该临界点时，私营企业的效益高于乡镇企业，因此，私营企业发展速度更快。乡镇企业数量代表了市场选择这种类型企业的偏好程度。和其它企业类型相比，如果乡镇企业效益更高，则乡镇企业发展更快；如果效益更低，其发展速度会明显减缓甚至倒退。由于乡镇企业销售额的不准确性，我们认为乡镇企业数量更能代表乡镇企业的效益水平，我们可以看出，1993年前，市场化程度低于0.63，乡镇企业和私营企业相比仍然有效益，因此乡镇企业的发展仍然处于上升趋势。1993年后，市场化程度高于0.63，此时乡镇企业的效益开始下降，效益下滑。 为反映市场化程度和乡镇企业数量的关系，我们以乡镇企业的数量(No)的对数(lgNo)为因变量，以市场化程度(Mr)和市场化程度的平方(Mr2)为自变量，进行回归分析，有：
在5％的置信水平下，市场化程度和市场化程度的平方都呈统计显著。F值为9.535，显著程度高于1％。决定系数为0.656，这表明乡镇企业数量的解释率达到65.6%。当市场化程度为0.626（84.869/(2*67.802)）时，乡镇企业数量达到最大，此后逐步减少。 支兆华(2001)、Tian(2000)、Che(2002)等认为随着市场化程度的提高，乡镇企业的效益是递减的。我们的模型显示，随着市场化程度的提高，乡镇企业效益开始是递增的，后来是递减的。市场化水平的临界点就是0.63。 三、市场化程度与改制前乡镇企业所有权结构 乡镇企业改制前，乡镇政府一直控制着乡镇企业，这种控制权能够维持不仅仅是由于乡镇政府的强制性，肯定还有乡镇集体，即乡镇企业的名义所有者以及企业经营管理人员的认可，否则，乡镇企业不可能异军突起。我们认为：市场化程度不高使得乡镇政府控制关键经济资源的能力很强，乡镇政府在从事乡镇企业经营中的重要地位不可代替，因此乡镇政府享有乡镇企业的所有权，这使得乡镇政府、上级政府、企业经营管理人员、乡镇集体等各方的成本－收益得到平衡，这也是对市场化程度不高的反应。乡镇政府享有剩余控制权是乡镇企业效率高于国有企业、私营企业的原因。 （一）市场不完善条件下乡镇政府经营企业的优势 80年代初期，我国计划经济体制的影响还没有消除，市场化的改革才刚刚开始，“摸着石头过河”的改革思路意味着改革之路的坎坷、波折、反复。市场化的改革实际上是个经济决策由中央政府逐步分散到市场主体、政府权利逐步减少的过程。80年代初期，中央将许多权利分散给各级政府，乡镇政府也掌握者企业生产不可或缺的各种资源，这些资源包括： 1.提供便利的融资渠道 20世纪90年代初期的经济过热导致了1994年银行业的全面紧缩。但在此之前，乡镇政府掌握着70％的贷款审批权利(Li，2003)，乡镇政府在为企业提供融资方面有着很强的能力，而在80年代至90年代中期，企业经营十分缺乏资金，获得资金十分困难。此阶段的私营企业、个体企业大多位于劳动密集型行业，其规模难以壮大与资本短缺有很大的关系。劳动力并不稀缺，只要乡镇企业有了资金，不需要太强的企业家精神就能组织生产。当时工业产品严重短缺，产品供不应求，生产就意味着利润。因此，乡镇政府为乡镇企业提供融资是乡镇政府经营企业的重要优势。 2.提供人力资本 人力资本对企业经营有着非常的意义。Li(2003)通过其计量分析显示政府人力资本水平越高，乡镇企业所有权变革的可能性越小。在乡镇企业发展的前期，市场化程度不高，企业家精神十分稀缺。在乡镇范围内，普通农民由于文化水平不高，企业家精神、人力资本水平明显较低。而乡镇政府的官员、包括村长在内的村领导文化水平相对较高，其接触的信息明显多于普通农民，由于有升职的驱动力，其对人力资本投资的积极性也要高于普通人员，因此，政府官员的人力资本水平也高于全国平均水平，在人力资本方面有很大的优势。这使得乡镇政府在提供人力资本、企业家精神方面有很大优势。事实上，乡镇企业发展中所谓的“能人”一般而言都是乡镇政府或村里的官员和领导，这就证明了在乡镇企业高速发展阶段，乡镇政府在人力资本、企业家精神方面的优势。 3.提供保护 在80年代，意识形态思想仍然非常浓厚。上级政府在技术、资金、市场等方面对国有企业给予了很大的政策支持，个体、私营企业基本上得不到什么保护，舆论普遍认为个体、私营企业的发展对国有企业构成了威胁，对乡镇企业也有类似的看法。也就是说，上级政府对乡镇企业、个体企业、私营企业是充满敌意的（hostile）。而乡镇企业由于属于集体所有制成分，能够得到乡镇政府的保护。因为乡镇政府对乡镇企业拥有所有权，可以分享剩余收益，因此乡镇政府有激励为乡镇企业提供保护，而对于私营企业，乡镇政府没有剩余收益权，故对私营企业给予对待乡镇企业般支持的积极性并不高。这样乡镇政府对乡镇企业提供保护的作用显得非常重要。 此外乡镇政府在帮助乡镇企业取得生产执照、进出口许可证、土地审批、解决合同纠纷等方面也具有很大的优势 (李稻葵，1995；支兆华，2001；Putterman，1997)。但在市场化程度不高的情况下，我们认为上述三点显得更为重要。 再看看乡镇集体在乡镇企业中的作用。乡镇集体对乡镇企业提供的就是劳动力，但劳动力在乡镇企业经营中并不居主要地位，劳动力并不是稀缺要素，甚至可以说是过度供给的。因此，乡镇集体对乡镇企业经营的重要性明显不如乡镇政府。 （二）乡镇政府控制乡镇企业的必然性 1.乡镇企业所有权特点 由上知，相对乡镇集体而言，乡镇政府对乡镇企业的作用更大，被替代的可能性也很小。Grossman，Hart(1986)指出，交易费用的存在导致了合约的不完全，此时，哪一方拥有所有权变得非常重要，所有权表现为剩余权利，①剩余权利中最重要的是剩余控制权，剩余收益权是伴随剩余控制权而产生的。在市场化程度不高的条件下，既然乡镇政府对乡镇企业的贡献最大，其努力程度和贡献又难以被衡量，即直接定价成本过高，因此将其纳入到企业内部组织生产是一个合理的选择。此外，乡镇政府对乡镇企业贡献的间接定价成本也很高，因此，赋予其所有权是最合理的选择，乡镇政府必须是乡镇企业的所有者。因此乡镇企业的所有权如下安排（arrangement）是最合理的：由于乡镇政府的强制权力和对乡镇企业非常重要的作用，他享有对乡镇企业全部的剩余控制权以及部分剩余收益，即乡镇政府是乡镇企业的实际所有者，另外部分剩余收益由乡镇集体所有，即乡镇企业的名义所有者所有。 在乡镇企业内部，乡镇集体是乡镇企业的名义所有者，而乡镇政府是乡镇企业的实际所有者，乡镇政府享有剩余控制权，乡镇集体和乡镇政府共同拥有剩余收益权。这种所有权安排是非常合理的，激励功能是巨大的。Grossman和Hart(1986)指出，在不完全合约条件下，根本思路不是去签订一个更完整的合同，因为合同的完善是需要成本的，且随着完善程度的提高，这种成本是边际递增的。要素市场代替产品市场意味着机会主义从市场进入了企业，因此企业永远不可能消除机会主义，只能转移机会主义，减少机会主义的危害性。因此，比较合理的是将所有权利赋予给对企业经营最重要的人，这样他们的机会主义行为就会避免，另外一部分人失去剩余权利，机会主义行为增加，但他们对企业业绩的影响不如前者。Che(2000)指出，乡镇政府享有剩余权利减少了乡镇政府向乡镇企业寻租的可能。因此，乡镇集体会自发选择将剩余控制权“让渡”给乡镇政府，只要其获得部分剩余收益。因此，当乡镇企业利益相关者将所有权赋予乡镇政府时，这对乡镇政府的激励最大，这样减少了乡镇政府的机会主义行为。 2.乡镇政府偏好拥有乡镇企业所有权 其实，尽管受到上级政府的压力，乡镇政府仍然偏好经营乡镇企业，因为拥有所有权所带来的收益是大于其成本的（这包括对乡镇企业的投入以及上级政府对农业产出目标的严格要求）。在80年代，中央一直强调位于由城市内的国有工业带动经济的发展，城市主要发展工业。而乡镇、农村的目标主要是农业，为工业化服务。因此，上级政府对农业生产的产出等方面要求非常严格，对农民和乡镇政府从农业发展中调出部分资源发展工业是不支持的，也是没有料到的。农业目标的硬化导致农业管制的增加，这又会导致地区间农业追求大而全、小而全，追求自给自足。这样各地区农业的发展并没有各自的遵循比较优势，因此农业发展是无效率的，比较收益也不高。此外，国家大力支持工业化，工业产品供不应求，只要进行工业生产，往往就意味着利润。工业的比较收益高于农业是乡镇政府和乡镇集体对农村工业化拥有巨大积极性的主要原因。只要适当的对这种积极性进行激励，乡镇企业就会蓬勃发展。因此，在市场化程度不高的情况下，乡镇政府享有剩余控制权和剩余收益权对调动乡镇政府经营乡镇企业的积极性有着非常关键的作用。 3. 上级政府认可乡镇企业所有权形式 我国的工业化发展战略导致了上级政府对体制内国有企业的重视，乡镇企业并没有类似的待遇。对待乡镇企业，上级政府有三种方式处理：一是将乡镇企业变为国有企业，上级政府自己拥有所有权，委托乡镇政府经营；二是抑止其发展，防止和国有企业发生正面竞争；三是对乡镇企业的发展采取默许的方式，维持现状，任其发展。为什么在乡镇经济高速发展时期，上级政府没有将其变为国有企业或大力压制？Chang et al(1994)认为，中央政府的目标是乡镇全体居民福利的最大化，以及中央政府考虑声誉的影响，因此没有将乡镇企业据为己有。我们认为上级政府没有采取前两种措施，而是让乡镇政府享有所有权，即分享剩余控制权以及部分剩余收益的原因主要有两点：一方面，中央政府是风险中性者。中央政府如果想将乡镇企业会变成国有企业，那么中央政府必须象对待国有企业一样给予乡镇企业信贷、技术、市场的政策倾斜。而国有企业当时的效率并不高，且发展缓慢十分明显，中央政府显然认为没有获得乡镇企业的所有权，否则会导致乡镇企业的国有化，国有企业存在的问题都会出现，如预算软约束、有效激励不够等，且这对现有的国有企业也构成威胁。因此，国家会选择让乡镇政府享有所有权，而自己收取税金的方式来规避风险。刘小玄（1996）指出，乡镇政府分享部分剩余收入，上交上级政府的税收比例大致相当于国有企业上交政府的比例，可以这样理解，乡镇政府占有的部分是中央政府少占有的部分。另一方面，如果采取前两种方式，我国的市场化改革可能会停滞甚至是倒退，这是上级政府不愿看到的。由于没有可以模仿的对象和历史经验，80年代的市场化改革非常艰难，但政府改革的决心仍然非常强烈。如果政府采取将乡镇企业国有化或大力压制，这并不符合中央政府的意图，不利于以后改革开放工作的开展。鉴于这两个原因，中央政府选择让乡镇政府拥有所有权。 4. 乡镇集体愿意乡镇政府拥有所有权 为什么乡镇集体没有剩余控制权而享有部分剩余收益权呢？在美国式公司中，股东将部分剩余权利授予（delegate）给董事会、经理人员，这种权利是可回收的、不完全的(incomplete)。但在乡镇企业中，乡镇政府的剩余控制权由中央政府授予，是不可回收的、完全的，除非乡镇政府愿意退出乡镇企业(因此后来的乡镇企业所有权变革被广泛认为是乡镇政府主导的)。由于乡镇集体本身并不拥有乡镇政府经营乡镇企业的优势，所以乡镇集体如果自己经营，效益肯定不如直接交与乡镇政府经营。考虑到成本和收益，乡镇集体会选择将控制权让渡给乡镇政府，自己只要分享部分剩余收益。由于乡镇政府掌握着对乡镇企业的控制权，且这种控制权是不可回收的、完全的，因此乡镇政府有可能侵占乡镇集体的部分剩余收益，这种情况屡见不鲜，乡镇政府官员大肆挥霍乡镇企业资产就是很好的例子。为了防止这种情况发生，中央政府强制规定乡镇集体必须享有部分剩余收益权，否则乡镇政府会利用其在剩余控制权方面的优势不合法地全部占有乡镇集体的剩余收益。 同样的道理，在市场化程度不高的前提下，由于乡镇企业经营管理人员对乡镇企业的作用明显不如乡镇政府，他们也会支持乡镇政府拥有乡镇企业的所有权，这也是他们根据自身的成本－收益分析得出的理性决策，这里不再具体分析。 （三）乡镇企业效率高于国有企业、私营企业的原因 乡镇企业和国有企业、私营企业相比，多出了乡镇政府这一级，因此乡镇企业效率高低与乡镇政府有很大的关系。我们认为，乡镇政府享有所有权是改制前乡镇企业效率高于国有企业、私营企业的原因，这也是这一阶段乡镇企业比后二者发展更快的原因。 张维迎（1995）认为，乡镇企业的委托代理链比国有企业短得多，这是前者更有效率的原因。其实，对委托代理链条中各方的激励而不是委托代理链的长度才是效率差异的关键。乡镇企业的所有者——乡镇政府能够直接享受乡镇企业经营中的剩余收益，他们将有足够的激励去对乡镇企业业绩改善进行创新活动。而国有企业的剩余收益绝大部分都上交了中央政府，而经营者以及直接主管部门并不直接享有国有企业的剩余收益，因此，他们努力经营国有企业的积极性并不强。和国有企业相比，乡镇企业的激励更加有效，此外，乡镇企业具有更低的工资水平，即更低的生产成本；同时，乡镇企业避免了国有企业的预算软约束。由于这些原因，乡镇企业的效率明显高于国有企业。 在市场化程度不高的条件下，和私营企业相比，乡镇政府享有所有权意味着乡镇企业可以很大程度上利用前者在关键生产要素的控制权以及提供保护等方面的优势。而私营企业由于没有这些优势，在市场中明显处于不利地位：意识形态领域的歧视、财产权利也得不保护，以及面对乡镇政府过于苛刻的寻租行为等。这些原因都使得私营企业的效率明显不如乡镇企业。 由此可见，在市场不完善、市场化程度不高的条件下，乡镇政府对乡镇企业的生产经营有着重要的影响，几乎处于难以替代的地位。因此，乡镇政府享有乡镇企业所有权是十分合理的安排，乡镇企业的崛起是对市场化水平不高的反应，这也是乡镇企业效率高于国有企业、私营企业的原因。改制前的乡镇企业产权结构是乡镇政府、上级政府、乡镇集体、乡镇企业经营管理人员等在既定市场化程度下，根据各自的成本－收益分析后决策结果的均衡。 四、市场化程度提高与乡镇企业所有权变革 正如第二部分指出的那样，1993年以后，我国的市场化进程明显加快，市场化程度一直位于0.63以上，并稳步上升。正是从此开始，乡镇企业的效率优势开始下降，效益下滑，其发展也开始走下坡路。市场化程度的提高导致了乡镇企业的衰落，许多学者指出这主要是乡镇政府经营乡镇企业的比较优势的丧失，因此，乡镇政府转让所有权是理性的选择 (Tian，2000；支兆华，2001；Che，2002；Chang et al，2003；Li，2003)。但我们发现，这些分析都忽略了乡镇企业所有权变革的艰难。张军和冯曲(2001)指出，乡镇企业所有权变革分为两个步骤：1993年至1997年，此阶段主要是转换经营机制；1997年－2001年，此阶段才主要是所有权变革。事实上，90年代中期后，乡镇企业的所有权变革之路非常曲折，波动很大，直到1997年后，改革的步伐才明显加快，这是什么原因呢？既然失去经营优势的乡镇政府转让企业所有权是理性选择，为什么在改制初期乡镇政府不直接退出乡镇政府，直接选择股份制？为什么乡镇企业改制初期的主要运作方式是租赁、承包、股份合作制，而到后期才表现为股份制？历史研究对这些问题的回答并不令人满意，我们认为历史研究过于简单的理解了乡镇企业的改制，而这些问题与市场化程度有很大关系。市场化程度的提高是动态连续的，而不是跳跃的，乡镇政府经营比较优势的丧失也是动态连续的。当市场化程度一定时，乡镇政府、上级政府、企业经营管理人员、乡镇集体等会根据各自的成本－收益来比较选择乡镇企业的所有权形态。由于各方的成本－收益分析存在差异，当对最优所有权的理解发生不一致时，乡镇企业的所有权变革会十分的困难。任何一方成本－收益达不到均衡都不能达到乡镇企业产权结构的总体均衡。只要一方对总体均衡不满意，就会采取用脚投票的方式退出。如果不能退出，就会采取“偷懒”（shriek）的行为，这样就会导致乡镇企业效益的下降。随着市场化程度的逐步提高，各方对最优所有权的理解日趋一致，所有权的变革将会十分迅速。 （一）经营优势的动态迁移 从表1可以看出，市场化的过程是动态连续的。90年代的经济过热导致了紧缩的财政、货币政策，银行贷款的决策权开始向上级集中，农业银行、农村信用合作社也开始商业化改造。这些都使得政府为乡镇企业提供融资服务的能力大打折扣。1995年左右，我国许多产品开始出现供过于求，产品市场竞争逐步增加。1997年十五大将非国有经济从“国民经济的有益补充”的地位提高到“国民经济的重要组成部分”，加入WTO后，我国的市场化改革更是迅速加快。市场化程度的提高使得乡镇政府经营乡镇企业的能力大大降低。 另一方面，随着市场化程度的提高，乡镇企业经营管理人员的作用逐步凸现。Rosen(1973)指出，随着市场化程度的提高，专业化分工水平提高，这使得人力资本的收益增加，因此，人力资本投资的积极性也提高，这样，整个社会的人力资本水平也逐步提高。我国正是如此，在计划经济体制下，由于平均主义使得人力资本投资的收益几乎为零，因此，整个社会进行人力资本投资的积极性并不高，整个社会的人力资本水平也普遍较低。乡镇政府官员由于有升职的驱动力，其对人力资本投资的积极性要高于普通人员，因此，政府官员的人力资本水平也高于全国平均水平，在人力资本方面有很大的优势。随着市场化程度的提高，人力资本的收益增加，人力资本投资的积极性增强，政府官员在人力资本方面的优势逐步减少，企业经营管理人员在市场竞争的压力下，在市场中“干中学”，其人力资本水平大幅提高。 此外，在提供保护方面，随着市场化程度的提高，私营企业的经营环境明显开始好转，意识形态上对私营企业的敌视开始减轻，各级政府逐步意识到私营企业在经济发展中的重要作用，对私营企业的重视也越来越明显。私营企业的发展也逐步步入高速发展时期，在乡镇经济中，私营企业(包括个体企业)占乡镇范围内企业销售额的比例从1985年的29%上升到2001年的70％。 尽管乡镇政府经营乡镇企业的优势逐步减少，此时乡镇政府仍然是乡镇企业的实际所有者。由于市场化程度的提高导致了乡镇企业效益地逐步下滑，当乡镇政府在比较优势逐步丧失的情况下，自然会选择将剩余控制权利授权给企业经营管理人员，而剩余收益权并不会同样地授予。 Hart(1995)指出，拥有剩余控制权的一方必须拥有剩余收益权，否则会产生“套牢现象”。这样，在乡镇企业内部，巨大的代理成本开始产生，因为企业经营管理人员控制着并不属于自己的企业，这样企业经营绩效仍然会下滑，乡镇企业并不能脱离困境。此时，乡镇政府开始面临许多新的难题。如江苏某些地方的乡镇企业在90年代中期缺乏资金的情况下，由乡镇政府牵头向乡镇农民借款，但随着乡镇企业经营效率的下降，乡镇企业亏损不止，难以偿还这些借款，结果是引起了农民的强烈不满，游行、上访甚至惊动了中央。市场化程度的逐步提高使得乡镇政府的经营优势逐步下降的同时，企业经营管理人员的经营优势逐步凸显。 （二）对乡镇企业所有权变革过程的解释 乡镇企业所有权改革开始主要是股份合作制，公司股份分为乡镇集体股、职工集体股、经营管理者个人股，其中，乡镇集体股一般要超过50%。近年来许多学者对股份合作制提出批评，认为股份合作制的效率不如股份制，因此所有权改革应该一步到位，直接向股份制靠拢。但我们并不这么认为，任何经济制度的演进是市场环境变化导致市场各方根据其成本收益分析选择的结果，前提是新制度的净收益大于旧制度，所有权变革也是如此。乡镇政府经营优势的丧失也不是一蹴而就的，这有一个时间过程。经理人员的经营优势的凸显同样也是如此。当市场化水平一定的条件下，乡镇政府、上级政府、企业经营管理人员、乡镇集体会形成一个关于乡镇企业所有权的最优均衡点，但由于上级政府、乡镇政府的“权威”（authority），这使得所有权均衡点又会向有利于上级政府、乡镇政府有利的方向移动。当这种均衡可预期地时间越长，均衡越是市场作用的结果，这种均衡越稳定。如果存在某方由强制性行为，其他各方会采取退出或偷懒的方式应对，这种均衡就越不稳定。所以，当对企业经营管理人员的激励不够充分时，即控制权和剩余权不能一一对应时，企业经营管理人员会采取偷懒的方式消极不合作。因此这种代理成本越来越大。此时，乡镇政府为了维持乡镇企业的效益，不得不将少部分剩余收益权利也开始让渡给企业经营管理人员，对其提供激励性合同（incentive contracts）。股份合作制就是这样一个不稳定的均衡点。上级政府在追求稳定的税收外还追求政治支持，因此对乡镇企业的集体属性的强调是十分明显的。经营优势的丧失使得乡镇政府也开始同意股份合作制，这样既能控制乡镇企业(如通过对经理人员的选择来控制乡镇企业，乡镇集体股份超过50%)，又能得到大部分剩余收益。企业经营管理人员的作用越来越大，对其给予部分剩余收益权，使得管理者的积极性提高。也许这种激励低于管理者的预期，但减少其机会主义行为是勿庸置疑的。因此各方对乡镇企业股份合作制的所有权形式暂时达成了一致意见。 随着市场化程度的提高，股份合作制的的不足慢慢暴露：乡镇政府对乡镇企业仍有很强的控制权，股份的不可转让使得其激励的功能大打折扣，政府的任免权使得管理者的长期财务安全（long-term financial security）得不到保证，企业经营管理人员的积极性也受到很大的影响。尽管已有的激励有效的地缓解了乡镇企业效益的下滑，但随着市场化程度的持续上升，对企业经营管理人员的激励也开始变得微不足道。这样，乡镇企业的经营绩效仍然不会明显改善，甚至继续下滑。乡镇政府只能选择将所有权让渡给对乡镇企业最重要的人——企业经营管理人员。因此，拍卖、股份制开始大量出现，并被乡镇政府认可。也正是这时，乡镇企业开始“私有化”，对企业经营管理人员的激励也变得更充分，经营绩效也开始明显好转。事实上，许多地方乡镇企业改制的两大特点就是“经营者持大股”和“集体股尽可能退出”，就算集体股不全部退出，企业经营管理人员也要求乡镇政府少干涉甚至不干涉乡镇企业的经营活动。 这时出现了一些问题，随着市场化程度的提高，乡镇政府、企业经营管理人员、乡镇集体根据各自的的成本－收益分析得到产权的均衡点开始趋于一致，对乡镇企业进行股份制改制也开始在基层取得一致意见，但这时遇到了上级的阻力，这一点被历史研究所忽略，但恰恰是这点对乡镇企业所有权变革有很大的影响。 一方面，上级政府在市场敏感方面肯定不如乡镇政府。乡镇政府在经营乡镇企业过程中对市场信息的把握明显优于上级政府。因此，在乡镇企业所有权变革方面，上级政府掌握的市场信息不充分导致上级政府和乡镇政府对乡镇企业所有权改革的理解发生偏差。另一方面，上级政府追求的不仅仅是经济收益最大化，而是经济收益和政治支持总和的最大。相对而言，乡镇政府在政治支持这一方面的追求明显不如上级政府。上级政府的收益主要来自于政府等级体系的分配，而乡镇政府处在整个政府等级体系的底层，因而有更大的追求政府等级体系分配之外的激励，即市场体系中的分配（刘小玄，1996）。考虑到这点，上级政府在面对乡镇企业所有权变革可能导致其集体所有制属性丧失时，会采取阻止方式。因此，乡镇企业所有权变革被广泛认为是一场乡镇政府主导的、下级推动上级的改革。 当乡镇企业内部各成员，如乡镇政府、企业经营管理人员、乡镇集体对股份制改革取得一致意见而上级政府不支持时，乡镇企业的股份制改革就会遇到很大阻力。因此，许多地方的乡镇企业的股份制改造都是“只能干，不能说”，在隐瞒上级政府的情况下进行的。①但这种隐瞒上级的做法一旦被上级政府知道，乡镇企业改制就会遇到很大阻力，乡镇政府的官员也会面临来自上级政府的压力。因此，乡镇企业股份制改革陷入了进退维谷的困境：一方面是乡镇企业内部各方的支持，另一方面是上级政府的阻碍。这样，股份制改革具有很大的波动性、反复性。当乡镇企业内部各方迫于市场的压力进行股份制改革时，乡镇企业改制就会前进一步；当上级政府采取抑制政策时，乡镇企业改制就会陷入停滞甚至倒退。因此，乡镇企业的所有权改革就出现了所谓的“上半年进一进，下半年退一退”。 随着市场化程度的提高，私营企业在国民经济中扮演着越来越重要的作用，不仅乡镇企业内部各方，包括上级政府也开始意识到乡镇企业所有权改革的不可避免，私有化是一个长期的发展趋势。1997年十五大以后，市场化改革取得了突飞猛进的进步，乡镇企业的所有权改革也进入高速发展期。相对于1997年以前强调的“乡镇集体控股的股份合作制”，1997年以后开始强调“经营者持大股，政府尽可能退出”。2000年底，以苏南为例，苏南地区的85000多家乡镇企业93.2％已经摘下“集体经济”的帽子，成为私营企业或所有权明晰的股份制企业。 (三) 乡镇企业所有权改革的横截面差异 为什么广东、浙江的乡镇企业改制更为大胆，而江苏省苏南地区却异常艰难、辗转反复。许多人包括当地政府官员都认为这些地方乡镇企业所有权改革的滞后归根结底是思想解放上的滞后导致了认识和行动上的反复。我们认为这种说法并不准确，按照这个逻辑，哪又是什么导致了思想解放上的滞后呢？我们认为关键是市场化程度在各地区之间的差异，市场化程度决定了各方关于乡镇企业所有权成本－收益分析的均衡点，市场化程度的变化导致了均衡点的变化。 Li（2003）指出，浙江温州、宁波等地乡镇企业所有权改革始于1994年，1996年就结束了；而江苏省苏州、无锡等地乡镇企业所有权改革1998年左右才开始。他通过计量模型指出，所有权改革的速度与市场竞争程度和政府预算约束程度成正比。但我们认为，市场竞争程度和政府预算约束程度都是市场化程度内生的结果。 我们难以取得各地在乡镇企业改制期间市场化程度的横向比较数据，我们只能获得1999年、2000年各省份的市场化指数。 表2 各地市场化指数
资料来源：樊纲、王小鲁主持，朱恒鹏技术分析：《中国市场化指数－各地区市场化相对进程报告（2001）》，经济科学出版社，2003年 我们可以看出广东、浙江的市场化指数明显高于江苏，且增幅也高于江苏。如果这三个省份的市场化程度的序列以及变化趋势相同的话，①那么，广东、浙江相对较高的市场化水平使得这些地方进行乡镇企业所有权改革的收益大于成本，因此各方更容易在乡镇企业所有权变化方面取得一致意见。 五、简短的总结和启示 本文用成本－收益方法分析了乡镇企业在改制前后所有权的特点及变革的逻辑。首先我们指出在改制前期乡镇政府拥有所有权的重要意义，如为企业提供融资渠道，提供人力资本，提供保护等，并指出这种所有权安排是市场化程度不高条件下的最佳安排，使得乡镇政府、上级政府、企业经营管理人员、乡镇集体等各方的成本－收益得到平衡。我们指出乡镇政府拥有所有权是对市场化程度不高的反应，同时这也是乡镇企业效率高于国有企业、私营企业最根本的原因。随着市场化程度的提高，乡镇政府在乡镇企业经营中不可替代的作用逐步减弱，而企业经营管理人员在乡镇企业经营中的地位逐步上升，乡镇政府拥有所有权导致了乡镇企业效益的降低。此时，乡镇企业所有权变革就是乡镇政府、上级政府、企业经营管理人员、乡镇集体根据各自成本收益分析选择各自的最佳产权结构均衡的过程，是对市场化程度逐步提高的反应。当某方运用强制权利使得所有权结构向有利于其自身的方向推进时，另外一方或几方可以采取退出或“偷懒”的方式来平衡其成本和收益。随着市场化程度的逐步推进，乡镇企业的所有权变革不可避免，其特点是具有连续性和动态性，从开始的股份合作制到后来的股份制。当市场化程度达到一定水平时，各方对乡镇企业所有权改革就会形成一致意见，即各方使得自己的成本－收益都得到了平衡，此时股份制改革就会发生。 乡镇企业从开始的乡镇政府享有所有权，然后过渡到集体控股的股份合作制，最后变为“经营者持大股，政府尽可能退出”的私有化，我们可以看出，乡镇企业所有权变革的实质是将所有权授予给对企业经营绩效影响最大的一方的过程。任何时候，对企业经营最重要的一方的激励都是最重要的。市场化程度不高时，对乡镇政府的激励是最重要的，随着市场化程度的提高，对企业经营管理人员的激励的重要性逐步上升，最终应超过对乡镇政府的激励。 此外，还有一个问题值得探讨：乡镇政府的退出是不是一定能保证所有权变革后的乡镇企业即私营企业效率的提升，特别是和国外的中小型企业(small and medium-sized enterprises)进行横向对比时？Gelboy(2004)指出：“中国的市场化改革的前提是中国政治体制改革的滞后，对一党专政制的强调和对社会主义属性不可避免的敏感使得政府的“权威”仍然十分严重，这将导致中国的私营企业形成一种“industrial strategic culture”：即中国的私营企业不得不将更多的资源用来和政府建立更加优良的关系，忽视长期发展，过分重视短期利润……”尽管到目前为止，我国渐进的市场化改革被普遍认为优于东欧、前苏联以大面积私有化为前提的市场化改革，但随着改革的深入，中国的市场化改革仍是一条通向光荣的荆棘之路，Gelboy的话值得我们深思。 参考文献： 蔡眆、王德文，2002：《比较优势差异、变化及其对地区差异的影响》，《中国社会科学》第5期。 财经杂志编辑部，2003： 《转型中国》，社会科学文献出版社。 樊纲、王小鲁主持，朱恒鹏技术分析，2003：《中国市场化指数－各地区市场化相对进程报告（2001）》，经济科学出版社。 范从来、路瑶、陶欣、盛志雄、袁静，2001：《乡镇企业产权制度改革模式与股权结构的研究》，《经济研究》第1期。 李稻葵，1995：《转型经济中的模糊产权论》，《经济研究》第4期。 林毅夫、刘明兴，2004：《经济发展战略与中国的工业化》，《经济研究》第7期。 林毅夫、刘培林，2003：《中国经济发展战略与地区收入差异》，《经济研究》第3期。 刘小玄，1995：《国有企业与非国有企业的产权结构及其对效率的影响》，《经济研究》第7期。 田国强，1995：《中国乡镇企业的产权结构及其改革》，《经济研究》第3期。 夏永祥、成涛林，2004：《试论新时期乡镇企业的角色定位》，《现代经济探讨》第3期。 姚先国，盛乐，2002：《乡镇企业和国有企业经济效率差异的人力资本产权分析》，《经济研究》第3期。 姚洋，1998：《非国有经济成分对我国工业企业技术效率的影响》，《经济研究》第12期。 张军、冯曲，2000：《集体所有制乡镇企业改制的一个分析框架》，《经济研究》第8期。 张维迎，1995：《企业的企业家－契约理论》，上海三联书店，上海人民出版社。 支兆华，2001：《乡镇企业改制的另一种解释》，《经济研究》第3期。 中华人民共和国统计局，2003：《中国统计年鉴（2002）》，中国统计出版社。 Chang Chun, Brian P. 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Market-oriented Improvement, Government Activity and Ownership Revolution: An Application to the Rise and fall of Township Village Enterprise Abstract: This paper analyzes the characteristics of ownership and its revolution logic of Township Village Enterprise through Cost-Benefit Approach. We emphasize the importance of government ownership before TVE´s revolution, which is the optimal ownership arrangement and a response when the market environment is not very well, and balance the cost and benefit of senior government, township village government, managers and local citizen. When market environment became better, TVE´s ownership revolution is inevitable and a response to the improving market environment, and also an equilibrium of cost and benefit of each party. The essence of the revolution is giving the ownership of TVE to the most important party. Key words: Township village enterprise; Township village government; Ownership revolution; Market-oriented revolution -------------------------------------------------------------------------------- *夏永祥：男，1955年生，苏州大学商学院教授，中国农村城镇化研究中心副主任。联系方式： xyx403@163.net 。 王常雄：男，1982年生，苏州大学商学院硕士研究生。 ① “local citizen”一词最早由Chang Chun, Wang Yijiang( 1994 )提出。我们在本文中将其译成“乡镇集体”来代表乡镇企业的名义所有者。 ① 这里的上级政府指高于乡镇一级的政府，包括中央、省、市、县级政府。下文同。 ② Grossman和Hart指出剩余控制权比剩余收益权更重要的理由如下：一方面，拥有剩余收益权的一方并不一定拥有剩余控制权，如享有奖金的职工并没有任何投票权；而拥有剩余控制权的一方必须有剩余收益权，否则会产生“套牢”（Lock-up）现象。另一方面，剩余控制权不能象剩余收益权那样进行定量的分割，如某项资产80％的剩余收益属于甲方，但我们不能说80％的剩余控制权属于甲方。因此，“剩余收益权是一个不准确或无关轻重的概念。” ③ 本文所说的经营管理人员主要指企业的经理阶层。和乡镇政府、上级政府、乡镇集体、企业经营管理人员相比，乡镇企业职工对乡镇企业所有权的影响是微不足道的，所以，我们并不打算就企业职工行为对乡镇企业所有权的影响做详细分析，具体分析见Dong Xiaoyuan et al (2002)。 ④ 我们在此借鉴了蔡昉、王德文(2002)的思路。他们采用贸易依存度、非国有企业的商品零售份额、非国有企业的固定资产投资份额和非国有企业工业总产值份额的平均值来表示市场化程度，用政府消费占GDP比重表示开放程度。我们选择了非国有工业增加值份额GDP中非政府消费部分份额的平均值来表示市场化程度。尽管二者和市场化程度并不存在稳定的正相关关系，但在我国转轨经济过程中，这种关系还是非常明显的，误差不大。 ①我们在查看2002年中国统计年鉴时发现，乡镇集体企业、个体企业和私营企业被总称为乡镇企业。为了研究的方便，本文所说的乡镇企业尽管实际上是乡镇集体企业，我们仍称其为乡镇企业，统计口径上的乡镇企业我们称为乡镇范围内的企业。 ②这也是我们下文不以乡镇企业销售额为因变量进行回归分析的原因。 ① Grossman，Hart将所有权利分为具体权利(Specific rights)和剩余权利(Residual rights)，前者是合同内明文规定哪一方享有哪些权利，后者是合同之外赋予某方的权利。 ①当时无锡市委领导对宜兴市乡镇企业改制给予了很大支持，无锡市委书记甚至对地方官员说：“你们只管干，不要说。”摘自《财经》杂志社编辑部主编，《转型中国》，社会科学文献出版社，2003年。 ①我们难以获得乡镇企业改制期间各地区的市场化程度的具体数据，我们只能得到1999年、2000年的数据来反映这些地区的市场化指数。我们假设尽管这些出广东、浙江和江苏的市场化指数都在上升，但这些省份在指数排行榜的名次没有变。
（作者单位：苏州大学商学院） |
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