经济管理论文 -- 论中国农地产权制度市场化改革的思想障碍 -- 追寻梦想＞其它文库＞经济管理

摘要：我国现行的农地产权制度安排是城乡两大利益集团博弈的直接结果。由于农民政治权力弱小又缺乏土地权益的法律保障，无论以任何借口阻挠农地产权市场化改革，都是为了维护城市既得利益集团的需要。目前，政府除了不肯轻易放弃廉价占用农民的土地经济利益驱动之外，还得到了理论界一些权威人士的舆论支持。这些理论观点主要包括：消灭一切土地私有制、土地集中兼并将导致农民两极分化、兼顾土地的公平与效率、确保农民的基本生活保障与国家粮食安全、农地私有化将提高国家基础设施建设成本等等。因此，从国家意识形态的新视角入手，进一步澄清理论界对于下一步深化农地产权制度市场化改革理论上的认识误区，具有重大的现实意义与实践作用。

20世纪50年代中后期，由于受到了当时的国际、国内政治大环境的影响与干扰，我们党对于农村土改后出现的所谓“两个积极性，两极分化，两条道路”等重大理论问题的认识分歧很大，尤其是对国家突然改变农民刚刚建立起来的土地私有制产生怀疑和抵触情绪，由此引发了一场“全党性的大辩论”。然而，毛泽东同志关于农业合作化问题全部立论的基础，就是把当时的1.1亿农户由个体经营改变为集体经营^{[1]（pp..343-419）}。正是这一观点的继续发展，最终导致了后来的“一大二公”人民公社出现，并造成农地平分机制始终发挥着政策性主导作用，而市场机制配置资源的基础性作用几乎失灵^[2，3]。以至党的十一届三中全会召开之后，人们仍然把坚持农村集体土地所有制作为一个敏感的政治话题，即使到现在也没有人敢去触动它、甚至改变它。

可以说，近50年我国虽然经历了多次的农地制度变革，但都没有从根本上解决农民的土地财产权问题。其主要表现是：（1）以传统村落为单元的历史地域界限始终没有发生根本性变化；（2）土地平分直接刺激了农村人口快速增长，反过来又加剧人地矛盾激化，造成农户细碎化经营、土地报酬递减和边际效益下降；（3）农村集体土地所有权单向转移为城市国有土地，严重侵犯了农民的土地经济利益；（4）国家把几亿农民长期禁锢在有限的耕地上，极大地限制了农村劳动力就业和农民收入增长；（5）宪法和法律严格禁止土地买卖与自由流转，制约着资源优化配置和土地市场价格的形成^[3]。总的看来，这种农地产权制度安排是城乡两大利益集团博弈的直接结果。而由于农民政治权力弱小又缺乏土地权益的法律保障，无论以任何借口阻挠农地产权市场化改革，都是为了维护城市既得利益集团的需要。目前，政府除了不肯轻易放弃其廉价占用农民的土地经济利益驱动之外，还得到了理论界一些权威人士的舆论支持。这些理论观点主要包括：消灭一切土地私有制、土地集中兼并将导致农民两极分化、兼顾土地的公平与效率、确保农民的基本生活保障与国家粮食安全、农地私有化将提高国家基础设施建设成本等等。因此，从国家意识形态的新视角入手，进一步澄清理论界对于下一步深化农地产权市场化改革理论上的认识误区，具有重大的现实意义与实践作用。

近半个世纪以来，我国始终坚持着所谓的农村集体土地所有制。其实，这种农地制度模式是“产权残缺”或“主体缺位”，既不符合当今世界各国通行的现代土地产权制度，也没有尊重中国几千年历史积淀下来的传统土地文化。譬如，1928年冬季，由我党最早制订的《井冈山土地法》中规定：“没收一切土地归苏维埃政府所有，以乡为单位，分配给农民共同耕种，禁止买卖”。因为“这是1927年冬天至1928年冬天一整年内土地斗争经验的总结，在这以前是没有任何经验的”^[4](p.37)，所以当时只能照搬苏联的集体农庄模式。然而，1929年4月，我党在制订《兴国县土地法》时，“内容有一点重要的变更，就是把‘没收一切土地’改为‘没收一切公共土地及地主阶级的土地’，这是一个原则的改正”^[4](p.40)。1941年，毛泽东在《农村调查研究文集》序言中又特别指出，“这个土地法有几个错误：（一）没收一切土地而不是只没收地主土地；（二）土地所有权属政府而不是属农民，农民只有使用权；（三）禁止土地买卖。这些都是原则错误，后来都改正了。关于共同耕种与以劳力为分配土地标准，宣布不作为主要办法，而以私人耕种与以人口为分田标准作为主要办法，这是因为当时虽感到前者不妥，而同志中主张者不少，所以这样规定，后来就改为只用后者为标准了”^{[4](pp.37-40)}。这说明了，我党早期确立的“消灭地主阶级、变封建土地所有制为农民的土地私有制”既适合国情又符合农民的特点。而新中国成立之后，我党在制定《中华人民共和国土地改革法》和“五四宪法”时也都十分明确地规定了，国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权，并允许土地买卖、出租、典当、抵押、继承、赠与等。由此可见，建国初期确立的农地农有与公益性土地国有的二元复合型土地产权制度并不存在思想认识上的分歧与争论。

只是到了上世纪50年代中后期，由于国内外一系列重大历史事件的推动，才使毛泽东的思想意识发生了“急转弯”。毛泽东同志在《关于农业互助合作的两次谈话》中，提出：“总路线就是逐步改变生产关系。……在三亩地上‘确保私有’，搞‘四大自由’，结果就是发展少数富农，走资本主义的路。……为什么法律上又要写呢？法律是说保护私有财产，无‘确保’字样。现在农民卖地，这不好。法律不禁止，但我们要做工作，阻止农民卖地。办法就是合作社。互助组还不能阻止农民卖地，要合作社，要大合作社才行”^{[5]（pp.298-307）}。于是，从互助组→初级社→高级社→人民公社“这种由具有社会主义萌芽、到具有更多社会主义因素、到完全的社会主义化的发展道路”，就从根本上改变了农民的土地私有制。我国经历“三年自然灾害”的严峻考验之后，中共八届十次全会通过《农村人民公社工作条例修正草案》重新规定：生产队是人民公社中的基本核算单位。生产队范围内的土地，都归生产队所有。包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。生产队所有的土地不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。这既有利于保持人民公社时期的农地权属稳定，同时也存在着严重的制度缺陷：一是预先设置的“农民成员权”使农村集体土地产权主体变得模糊不清，二是国家禁止土地买卖与流转造成农业劳动生产率不断下降，三是赋予县级政权拥有农村集体土地的处置权造成“一平二调”，四是农村集体土地所有权只能单向转移为城镇国有土地造成耕地总量减少。历史事实表明：“自然村是乡民共同生产、共同生活的最后界限，超过这一界线便超越了农民正常的心理承受能力”^{[6](pp.138-139)}。实践也已经证明了，“究竟什么是适合中国情况的农村集体经济形式，什么是中国社会主义农村的发展道路，这是一个新事物，是一个缺乏经验的重大而复杂的经济变革问题，因而需要经过长期的实践和探索，才能一步一步地全面深刻地搞清楚”^{[1]（p419）}。

但是，上世纪70年代末80年代初由农民自发搞起来的“大包干”试验，既没有理论支撑又缺乏法律规范和保护，根本不可能解决农村集体土地的产权归属问题。而理论界却把它抽象概括为“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，向中央建议“应作为今后一个时期内农村经济的一种比较规范的形式加以确认”^{[7]（pp.147-169）}, 并向世人宣称“中国共产党领导亿万农民创造出了一个中国自己特色的模式——家庭联产承包、土地集体所有”^{[8]（pp..132-146）}。直到党的十五届三中全会召开，家庭承包经营仍然作为农村集体经济内部的一个经营层次来看待，要求不能把家庭承包经营与集体统一经营割裂开来、对立起来^{[9]（p.59）}。1999年农村搞第二轮土地承包时，实质上是以行政村发包集体土地为主进行的。譬如，1978年与1962年相比，农村集体土地归公社所有的比例由0.27%下降到0.12%，生产大队的比例由4.1%上升到9.7%，生产队的比例由97.8%下降到96.1%^{[10]（p.5）}，总体变动幅度都不算大。而1978年至1987年的短短10年间，村民委员会占有集体土地的比例为39%，上升了30%，村民小组只占65%，下降了31.1%^[11]。实际上，我国目前已有70%以上的行政村占有和支配农民集体土地，而村民组只占30% 。据有关专家估计，1952～1990年农民为国家工业化建设贡献资金达9516亿元（冯海发，李微）。改革开放以来，农民又以交纳“税、租、费”等名义净流失资金达15000亿元（迟福林）。特别是1987年到2002年的“圈地热”剥夺了农民的土地收益高达30000亿元（陈锡文，韩俊，叶兴庆）。刨根问底，可以说这些都是所谓的农村集体土地所有制惹得祸！

党的十六大明确提出：“发展产权、土地、劳动力和技术等市场。放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，以造福于人民。”十六届三中全会《决定》进一步提出：“按照归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的基本原则，建立和完善现代产权制度。”这说明了，我党在推进产权制度市场化改革上的重大理论问题已经突破。因此，下一步的农地产权制度改革一定要立足全国土地所有权分布的现状，即国有土地占总面积的53.17% ，农村集体土地占46.18%，尚未确定权属的土地占0.65%^{[12]（p.38）}，坚持赋予农民的土地所有权与财产权相统一的立法原则，应以2.4亿个农户的宅基地私有化作为突破口，建立农村宅基地和农业耕地一律归农民私有，公益性土地资源包括森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面、道路等归国家所有的复合型土地产权制度^{[2，13，14]}。“如果国家给农民以土地的所有权，他们会把沙漠变成绿洲；如果让农民以租赁的方式来经营土地，他们又会把绿洲变成沙漠。”^{[15]（p.343）}

（一）土地“公平”与“效率”关系的问题，既受到一定社会的政治制度影响，还取决于市场机制作用发挥的情况。我国历史上每一次进行的较大规模土地调整，一般都事先制定出统一分配的土地标准，而且是按照“计口授田”。譬如，战国初期魏国贤相李悝称：“今一夫挟五口，治田百亩。”唐代的“百亩授田制”也规定：凡有劳动能力的农户都可以领取百亩之田耕种，依照劳动力与土地比例实行“均田制”。当然，这只是封建统治者对农民许下的承诺，从来也没有真正成为一种社会现实。不过自秦汉至清末的二千多年间，凡是由私有土地向国有土地转变都会伴随着社会的动乱与逆转，而国有土地向私有土地转化则促使农业生产恢复和国家经济繁荣。与此相适应，通过土地买卖与产权转移，又使租佃制成了封建土地关系的主要内容。这说明了，我国几千年的封建土地关系都始终处于一种流动状态。也就是说，封建私有土地的产权比较清晰，具有一定的自我保护功能；私有土地可以自由买卖和流转，具有一定的适度规模经营机制；土地租赁制给农民提供了多样性的选择机会，具有一定的市场竞争激励机制；当人地矛盾激化时，农民一般会主动限制其家庭人口规模扩大，具有一定的自我约束机制^[2]。这些都是我国古代的农业文明精华，即使在现代的市场经济条件下也是十分有用的。因此，我们在倒掉洗澡水的时候，一定要注意保护好“孩子”。

（二）土改，是以乡村为单位平分土地，并没有从根本上解决农民分配土地起点公平的问题，却把历史遗留下来的村落地域界限完整保留、不断延续和长期固化，这样就使各地农民人均占有土地资源相差几倍、几十倍甚至上百倍的巨大差距。实际上，毛泽东早在1943年发现：“在农民群众方面，几千年来都是个体经济，一家一户就是一个生产单位，这种分散的个体生产，就是封建统治的经济基础，而使农民陷于永远的贫苦”^{[4]（p.931）}。令人玩味的是，土改结束后农村很快又形成一个汪洋大海般的小农经济局面。而当每一个农户掌握的农业生产技术及管理水平、资本积累、心理需求、价值取向很不一样时，必然要求农业生产要素自由流动与重新组合。但直到现在，关于土地“公平”与“效率”关系的问题也没有从根本上得到合理的解决。

（三）不管是判断土地“公平”的社会价值标准（主观上），还是衡量土地“效率”的经济指标（客观上），两者之间相互矛盾的问题也是显而易见的。因为，对土地“公平”与“效率”关系的取舍偏重不同，都将会影响到国家土地法律制度和相关政策的制定。目前，理论界要么主张农村土地所有制非公即私，要么主张土地分配的起点公平或效率优先，其实都缺乏合乎国情的数量标准和科学依据。而根据恩格斯对“小农”界定的概念，“小农，是指小块土地的所有者或租佃者——尤其是所有者，这块土地既不大于他自己全家的力量通常所能耕种的限度，也不小于足以养活他的家口的限度”^{[16]
（pp.486-487）}。列宁在研究19世纪末至20世纪初的俄国土地问题时也做过一个推算：假定一个农户至少要有15亩土地才能够维持最基本的生存条件，那么俄国就有4/5的农户长年过着半饥饿的生活。而对于拥有一小块份地（15亩以下）的农民，他们不仅把自己长年束缚在有限的耕地上，而且又不能依靠它生存，所以陷于极端贫困的境地。这样“在俄国，不仅地主土地占有制是中世纪式的，而且农民份地占有制也是中世纪式的”^{[17]
（p.191）}。而在中国，8亿多农民人均占有耕地面积只有1.2亩左右，且有1/3的省份人均耕地面积不到1亩，有660多个县人均耕地面积不足0.5亩，而联合国确定的土地对人口最低生存保障线是不低于0.8亩。在这种情况下，何谈土地的“公平”与“效率”呢？由此可见，我国农民长期走不出贫困泥潭的根源在于他们占有的社会经济资源太少，这才是新时期“三农”问题的实质。

（一）这一历史推论主要是依据旧中国的土地占有状况差距悬殊，即10%的地主和富农合计占有土地总面积的70%～80%，而90%的农民仅占有20%～30%。其实，这只是中国共产党沿用国民党政府1927年公布的估计数字，根本就不符合历史事实^[18]。新中国成立后，我党通过实际调查得出的数据是，农民在土改前占有耕地的50%～72%，地主和富农仅占28%～50%，除了个别乡村之外很少超过60% ^[19]。根据国内外学者最新研究结果表明，20世纪二三十年代，农户有大约70%拥有部分土地，失地农民只占30% ^{[20]（p.113）}，平均地租也仅为40%～50%^{[21]（p.44）}。因此，旧中国的农地私有制所出现的“土地集中兼并”或“农民两极分化”的现象，根源不在于土地买卖与产权流转而是政治强权造成的。

（二）事实上，中国土地革命和农业集体化运动都是服从和服务于政治目的而非经济的动因。它的基本特征是强制性制度变迁^{[22]（p.40）}，并且是依靠国家政权和意识形态的力量完成的^{[5]（pp.1-4）}。因为“共产党人可以把自己的理论概括为一句话：消灭私有制。”^{[23]（p.286）}毛泽东同志始终都认为，中国封建土地制度经常使农民把其收获物的四成、五成、六成、七成甚至八成以上奉献给地主阶级享用，“地主阶级这样残酷的剥削和压迫所造成的农民的极端的穷苦和落后，就是中国社会几千年在经济上和社会生活上停滞不前的基本原因”^{[24]（pp.587-588）}。因此从延安时期创作歌剧《白毛女》开始，直到“文革”期间又塑造出《收租院》这样的“政治恐龙”，一次更比一次显得夸张和虚假^[25]。所谓的土地集中兼并将导致农民两极分化的论调，正是在阶级斗争“年年讲、月月讲、天天讲”这样的特殊政治环境下家喻户晓、深入人心。然而，政治运动终究不能代替经济规律，科学的与虚假的意识形态根本区别在于理论与事实是否一致。

（三）中国是一个多山的农业人口大国，其中山地占国土总面积的33% ，丘陵占10% ，高原占26% ，盆地占19% ，平原仅占12% 。由于受客观地理条件的限制和人地矛盾的压力，加之农民有“诸子分家”的传统习俗，历史上从未出现过土地高度集中兼并的极端现象。特别是进入近代社会以后，我国长江三角洲和珠江三角洲地区已经出现了土地偏向于自耕农集中的发展趋势，其经营方式也具有相当高的灵活性和经济效率^[26，27]，“如果没有外国资本主义的浸入，中国也将缓慢地发展到资本主义社会”^[24](p.589)。而在当今的中国农村，相当一部分农民都不再守着“一亩三分地”生活了，若把土地仅仅作为农民的基本生活保障，这种认识已经显得不合时宜。

（四）即使在当今世界各国工业化和城市化迅猛发展的时代，农地私有化也没有造成土地经营规模的过度集中。譬如，日本政府为了防止农地集中兼并现象的发生，曾于1952年制定出《农地法》规定：每个农户土地规模最高限额为3公顷，并且严格限制农地产权的转移。而在1961年制定的《农业基本法》中，日本开始提倡农民转让土地产权，还给农户提供政府优惠贷款帮助他们购买土地。然而，日本农户的土地经营规模从户均0.8公顷扩大到1.2公顷却经历了35年^[28]。特别是1980年至1993年的14年间，正是日本工业化和城市化飞速发展的“黄金时期”，农地经营规模的“纯集中度”也只是提高了11.1%^[29]。再如，我国台湾省几乎是与大陆同步进行农地私有化改革，并且允许农民自由买卖和转让土地。而在1968年至1997年的30年间，台湾农业人口的比例已经由41％下降到10％，农业劳动生产率也上升了400％，户均经营土地规模却仅为1.1公顷。直到上世纪90年代初期，台湾农业80％的田间劳动仍由“代耕制”来完成，也没有出现像西方发达国家那样一个私人农场就拥有上万亩土地的集中兼并现象^[30]。

20世纪90年代以后，我国始终把土地作为9亿农民的基本生活保障和确保国家粮食安全的社会政治问题来看待，却忽略了“积极采取更加有力的综合措施，努力构筑农民收入持续增长的长效机制”的治本之策。顾名思义，所谓社会保障是指政府、社区、企业或其他中介组织向公民提供的养老、医疗、失业、救助等服务，而对于农民来说也是应该得到的权利。假如国家提供社会保障只是为了城市居民，那么就根本不叫社会保障。过去，毛泽东同志曾严厉批评国家卫生部是“城市老爷部”，只为少数市民服务而不替农民着想；现在，政府把土地作为9亿农民惟一的社会保障措施也只是为了开脱责任和义务。改革开放以来，东南沿海地区的许多农民已经不再以土地为生，而是把土地看成资本投资，中西部粮食主产区的农民种地又赔钱，甚至成了一种经济负担。国家政府也一方面强调在还没有其他手段可代替土地作为农民的社会保障时，稳定农民对土地的承包权就是稳定农村社会的一项带有根本性的重大措施；另一方面却强调，解决人地矛盾要坚持“效率优先，兼顾公平”的原则，主要应通过发展二三产业、发展小城镇，逐步减少农业人口，引导土地使用权在农户之间合理流动，运用市场机制促进生产要素流动，这是治本之策^{[9]（pp.61-66）}。这种看似“两全其美”的土地政策设计方案，其实是“自相矛盾”的，只会贻误农地产权制度市场化改革的进程。因为，即使到2030年，我国仍将保持着8亿农民，耕地面积将减少5450万亩，因此人地矛盾只会加剧而不可能缓解。特别是近年来，农村土地撂荒的场面是相当惊人的：已经从非农产业迅速发展的东南沿海到中西部粮食主产区，从边际产出率偏低的高寒山地到旱涝保收的基本农田，从季节性抛荒发展到经常性抛荒……照此发展下去，国家粮食安全问题还能够得到确保吗？因此，21世纪新的国家粮食安全观至少应包括全球开放观、市场调节观和结构与总量观等内容^[31]。总之，解决新时期“三农”问题的根本出路在于，加速农村土地、劳动力、资本、技术、信息、管理等生产要素的合理流动，主要运用市场机制的作用，充分发挥亿万农民的首创精神和超强可塑性^[32，33]，进一步增强农地资源综合利用的弹性系数，不断地提高粮食生产能力（另文专论）。同时，中国加入WTO后，政府对农业和农民支持保护仍有很大的操作空间，若按现在的农业税费与微量允许合计为3000亿元相当于“黄箱补贴”水平的10倍^{[34]（pp.34-41）},关键在于把中央政府财政支农资金落实到位，让农民在家赚钱比外出打工显得更容易一些。

近来国内一些学者提出，农地私有化将使政府征用农村土地时“漫天涨价”，从而造成国家公共基础设施建设成本增加，以至影响到国民经济发展速度的问题。其实，这种担心完全是多余的。众所周知，在新中国制定的第一部宪法（即“五四宪法”）中规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有”。这已经明确了国家保留对一切土地的最终处置权。２００４年3月由全国人大十届三次代表大会通过的宪法修正案中也规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。因此，当务之急是必须彻底改革国家征地制度，突出“公平补偿”和“正当补偿”的经济原则，切实加强对各级地方政府征地权力的限制以阻止耕地大量流失。目前，美国和其他西方国家都是实行政府征用土地立法的方式，主要通过市场机制形成“征地价格”来进行公共工程建设。而这一制度的形成又是以私有土地的财产权神圣不可侵犯为基础，不但保护被征地对象的正当经济利益，而且让公民监督政府经营公用土地的实际效果，从而促使公共基础设施建设质量的提高，形成了私有土地与政府公共财政及社会公益事业之间相互制约的反馈机制^[35]。

Abstract: The present-day circumstance of Chinese farmland property right system is the result of the competition between the urban and the rural interest groups. Under the circumstance farmers have weak political right and there are a few laws to defend their farmland legitimate rights and interests, any attempt, which put grit in the machine farmland property right system reform by any pretext, would result in the loss of the farmland’s rights and interests of the farmers. At present the government unwillingly abandon the “path reliance” by which they impropriate the farmland resource. At the same time, they have been supported by the theorists too .The main theoretical viewpoints include: to eradicate land private right system of any form; to collect and merge land and farmers’ polar division; to embody the fairness and efficiency of land; to distribute land as welfare and ensure state food security; land privatization will raise infrastructure construction cost, etc. As a result, to clear up the misunderstanding between the political and academic fields, are of great theoretical significance as well as of practice for further deepening rural reform.