一、土地参与宏观宏观调控的背景

    土地政策参与宏观调控，在经济发达国家，例如韩国、日本和美国的克林顿任职期间都将此作为重要的宏观调控手段，特别在经济处于高涨时期，土地政策辅于货币、财政等手段来稳定经济发展能够发挥很大作用。但在我国，利用土地政策参与宏观调控的功能以前一直没有得到有效的发挥或重视。这可能一方面是由于我国原前国土资源管理体制难于适应宏观调控的的需要，土地政策本身在调控能力上存在着弱质性，另一方面则可能是由于货币、财政手段等惯用的调控手段在完全具有调控经济的能力，勿需土地参与。

    但自2002年下半年以来，我国宏观经济形势发生了重要变化，宏观经济进入了由复苏趋向繁荣的过渡阶段，如何防止国民经济大起大落，保障国民经济稳定运行，随着新一届政府对宏观调控日益重视，土地政策作为一种调控手段参与宏观调控也日益被提到重要日程。温家宝总理在今年的政府工作报告中提出了今年的国民经济增长要控制在7%。从一季度的分析来看，固定资产投资增长过快，一些行业和地区盲目投资和低水平重复建设还没有得到有效遏制，并由此造成主要原材料、能源、运输等“瓶颈”约束加剧和价格上涨压力加大等成为当前经济运行中热点问题。特别是关系人们生活的粮食价格持续上涨带动居民消费价格上涨，预计在今年的二、三季度的价格居民消费上涨将可能接近5%，达到适度通胀可容忍度的最高值。而从惯用的调控手段来看，积极的财政政策在目前在面临转型，在反经济周期调控中将不在担纲主力，货币政策通过取预调和微调办法合理调控货币供应量的增幅的手段作用约束明显增强，特别是对于缺乏价格弹性的粮食，货币与财政手段本身的调控作用就很有限。因此，在这种宏观背景下，土地政策参与宏观调控就必然成为国家干预经济的重要手段，而且在功能职责逐渐明确。在今年召开的人口资源环境座谈会上，胡锦涛提到“搞好新一轮土地利用规划的修编工作，充分发挥土地利用规划和供应政策在宏观调控中的作用”，国土资源部部长孙文盛在全国国土资源厅局长会议上透露。孙文盛在传达中央人口资源环境工作座谈会议精神时说，根据中央的要求，今后国土资源部要站在国家发展大局上，重新思考职能定位，加强与规划、财税、金融手段的协调配合，进一步发挥国土资源规划、计划、政策、信息在宏观调控中的作用。土地供应政策，要像金融货币政策那样，成为国家最重要的宏观调控手段。随之，根据职能定位和对经济形势的判断，国土资源部今年的将建设用地指标压减20.3％，占用耕地指标压减23.4％，并对部分行业和城市实行了农用地转用停止审批半年的决定。

    土地参与宏观必须具有内在的基础和自身的调控机制，也就是土地本身必须具有影响国民的运行的内在能力和行之有效的运行机制。在当前，土地完全具有宏观调控的能力，我们可以从土地要素与国民经济运行关系和目前土地市场管理框架中看出。

    （一）土地要素与国民经济运行关系

    土地作为三大生产要素之一，土地参与经济运行一直贯穿在人类社会的发展中，“土地是财富之母，劳动是财富之父”，就形象的概括了土地之于经济的基础作用。在现代社会，土地不仅是作为是“资源”、“场所”来发挥生产功能，更是作为一种“资产”“财产”来发挥资本供给与社会稳定功能。土地与国民经济的关系最主要的明显为土地供给对于经济的保障作用。据测算，人类88%的食物以及其他生活必需品，95%以上的肉、蛋、奶是由耕地提供的产品转化而来的，以农产品为原料的加工业产值占到轻工业产值的50%—60%。在我国，耕地还直接或间接为农民提供了40%—60%的经济收入和60%-80%的生活必需品；另外，与土地供给密切相关的房地产开发投资对gdp增长的直接贡献为在我国大约为1.3个百分点，再加上间接贡献估计可达到1.9至2.5个百分点。

    纵贯中国的发展历史，我们还发现，不同的土地制度决定着不同的土地使用方式，从而也决定着不同的土地生产力方式，也最终决定着经济形态发展，中国改朝换代的历史实际上就隐含着中国土地供给制度的变迁。就是在现代社会实践中，土地供给方式的不同对于经济发展存在明显的影响效果，例如通过土地市场配置土地资源与通过计划划拨在促进经济运行效率上存在着明显的不同，现行低标准的征地补偿制度也造成了经济发展中的效率与公平的缺失。

    当然，国民经济的运行对土地利用同样存在着传导作用。这是因为，土地需求从根本来说是一种引致需求，国民经济作为一个系统，其良好运行必然要求土地资源的配置与其他社会资源能够相配合，实现自然持续性、经济持续性、社会持续性的统一。

    （二）现行土地参与宏观调控的机制基础

    土地参与宏观调控必须依附于一定的市场运行机制，因为土地参与调控根本在于解决市场“失灵”，如果没有市场，调控根本无从谈起。过去我国实行的“无偿、无流动、无期限”传统土地使用制度方式，土地仅作为一种资源的简单供给，本身自然很难具有宏观调控能力。改革开发以后，我国实行土地有偿使用制度改革，市场配置资源的能力逐步提高，土地市场机制逐步健全，逐渐形成了一套适应我国社会主义市场经济体制的市场管理框架，应该说这为我国土地参与宏观调控奠定了微观基础。这套机制表现为：（1）土地收购储备制度成为政府调控市场的主要工具。通过土地收购储备，政府掌握了增量和存量土地的供应权，调控能力明显增强，可为各产业的健康发展开拓巨大的空间。截止到2002年底，全国已有1258个市、县建立了土地收购储备制度。（2）、公开出让成为政府供应经营性用地的唯一方式。国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地；（3）政府完善完善交易规则的能力不断提高。从《加强土地转让管理严禁炒卖土地通知》到2001年国务院15号文件文件出台，再到2002年七部委出台《关于整顿和规范房地产市场秩序的通知》等，国家针对土地利用出现的问题，适时制订各种法规文件，为促进土地市场的健康发展起到保障作用。（4）提供服务成为政府营造市场环境的主要内容。目前，我国的市场服务体系逐步形成，这表现在：土地公开交易、基准地价定期确定公布、土地市场交易信息发布和土地登记资料公开查询等制度基本建立，保障了土地市场的规范运行；全国1198个市、县设立了土地有形市场，土地使用权交易更加便利、安全、公开和公平；政府职能转变，减少和规范了行政审批，严格实行政事分开、政企分开，培育和发展了土地市场中介服务组织，土地估价、咨询、交易代理、登记代理等中介服务机构开始独立、客观、公正执业。

    除了市场机制逐渐完善外，我国的耕地保护机制、规划机制业逐步完善起来。尤其在当前，我国正在进行第三轮的土地利用总体规划修编，整个规划的思路与原则都在发生较大的调整。

三、土地参与宏观调控的认识与思路

    国土资源部部长孙文盛提出，运用土地政策参与宏观调控至少应该包括三方面内容。一是建设用地总量。建设用地总量是影响经济发展速度和效益的重要因素，控制建设用地总量，是调控经济运行的重要手段。二是调整土地供应结构，通过对不同用途土地的供应，促进产业结构调整和产业优化升级，这就需要按照国家产业政策，适时调整供地政策，对于禁止性项目，停止供地；对于限制性项目，提高供地标准和条件。三是确定不同区域的供地政策，引导产业区域合理布局和协调发展，促进产业的梯度转移。这三个方面包含着限制与发展的辨证思维，并能够从系统的角度的来把握土地参与宏观调控的基本目标和调控重点。事实上，土地参与宏观调控的内容还不止这些，土地参与宏观调控的内容是丰富的、多层次的，土地供给的数量、结构、供给方式、供给主体、供给限制、供给时机等多个方面都能够影响国民经济运行，而且其手段可贯穿行政、法律、经济、技术等多个方面。特别是在我国，城市土地归国家所有，农地发展权也牢固掌握在国家手中，因此国家运用土地杠杆参与宏观调控较其他国家具有很强的优势，可综合利用多种手段根据社会发展需要从宏观上对土地进行调整和控制，从而使国民经济发展与土地供给数量与结构保持均衡。

    另外，我们还必须认识到土地参与宏观调控，不仅要调控土地供给，而且还必须调控需求。因为土地作为一种引致需求，其根本的动力在于经济发展中的需求因素，虽然我国在上一轮规划中采取了“以供给引导需求”的土地规划策略方针，而且也制定了严厉的耕地保护制度，但成效不太理想，各地规划频繁调整，开发区遍地开花，耕地保护依然面临着更大的矛盾。其根本原因在于我国目前经济发展的需求并没有得到合理而有效的调控，这表现为调控社会经济需求手段存在“缺位”或“不利因素”，例如各地的社会发展中缺乏比较明确的经济布局规划，各地的重点项目审批一般很少征求国土资源管理部门意见，此外有关部门在制定金融政策时也很少考虑产业对用地的需求。另外，我国现行的税费制度在对土地保有阶段缺乏征税环节，没有形成对公民与企业集约利用土地的动力机制。因此，运用土地政策参与宏观调控，必须辅之于调控土地需求的经济布局规划、空间规划和相关的税费政策等手段，才能从供给与需求两个环节形成整体的制约与调控，最终从整个产业链上形成“温和”的调控，而非现在的“急刹车”。

    土地参与宏观调控的手段可具体表现为土地规划、耕地保护、土地计划、土地税费政策等多个方面。在这里我就几个重要的手段进行说明。

    1、土地规划。由于市场机制存在自身难以克服的缺陷，，难以使公共资源、公共环境得到有效保护和合理利用，难以实现公共安全和公共利益，客观上要求加强宏观调控。通过编制和实施土地规划，通过规划合理确定城市土地利用布局、城市不同区域的功能、不同类型用地的控制数量和区域，可以从宏观上协调区域发展、调整和优化产业布局结构、调控资源供应总量和结构、有效保护和合理开发利用土地资源，保障经济协调、平稳、较快发展。

    2、地租地价。土地资源既是社会生产的重要物质资料，也是社会产品的重要部分，还是重要的社会财富，不仅具有使用价值，而且是具有重要使用价值的商品；不仅完全可以以价格的形式表现出来，而且其价格随使用价值居高不下。在市场经济条件下，物质交换通过价格（价值）来实现。由于土地具有价格，价格经常以地租的形式表示出来。因此，地租在市场经济条件下就具有调节生产与交换的积极作用。由于地租的实现是以产权实现为前提，因此地租的调节作用实质表现为社会剩余价值在不同利益主体之间的分配。不同的租价水平反映了不同利益主体可获利益的份额，从而影响着各利益主体的投资积极性。在我国，城市土地归国家所有，地租关系反映着国家与投资者在分配关系，因此国家完全可以通过地租杠杆来实现“让利”与“取利”，从而有效的调节资本在不同的级差土地以及部门和产业间合理流动，直接或间接制约甚至是决定投资的方向，对社会经济的发展起着导航的作用，从而达到对经济与社会发展进行事前获事后的调控。

    3、土地供给量。需求的无限性和供给的有限性矛盾是永远存在的，供应决定需求，反过来需求刺激供应，两者相互制约、相互促进，形成对立统一的整体。通过国土资源供应总量调控社会需求，一直是国土部门担纲的重要责任。由于我国可用的自然供给量有限，土地经济供给受到很大制约，耕地资源供给已经成为我国社会发展长期的制约矛盾，城镇建设用地供需矛盾尖锐。因此，在自然供给基本约束下，调节土地的经济供给的最为有效的办法就是有计划、有步骤的投放土地资源。通过对其供应规模控制，可以直接决定社会经济发展的速度和方向，从而掌控社会经济发展速度和方向，及时调整社会需求。目前我国城市逐渐形成的城市土地集中供应机制对于调控房地产市场起到了很好的作用。

    4、土地收益分配。我国现行的土地收益主要表现为土地资产性收益和各种税费。在我国，土地资产性收益不仅体现了国家与企业、个人的利益关系，而且反映了中央政府与地方政府的利益分配，在现行的“分灶吃饭”的财政体制下，土地收益权主要掌握在地方政府手中，在地方政府的“经营土地”等制度创新获得巨大的利益的驱动下，多征、多出让土地政府获得财政收入的重要手段，这加大了中央政府在地方调控经济的难度，因此在将来强化中央政府及其主管部门的权利，强化中央政府的收益能力和调控能力具有重要的意义。此外，利用土地税费来调节社会总需求是西方国家调控经济最普遍的方式，我国租税费一直存在混乱问题，因此，在当前必须对我国的税费制度进行改革，尽快实施物业税制度。

    针对当前存在的国民经济运行中普遍存在的耕地供给不足，各类开发区、园区超出国民经济运行需求，城市结构供需矛盾尖锐和结构不合理，以及经济运行中存在的热点给土地调控带来的挑战。当前运用土地政策参与宏观调控的重点应是：一继续实施积极的耕地保护政策，缩小征地范围，对于土地批准不合法、不合理、圈而不用的开发园区坚决清理，恢复耕种，对与耕地保护相饽的生态退耕和农业结构调整坚决制止；二是针对具体行业过热问题，在批地供地上实行限制政策，对房地产供地应注意在总量控制的原则下，优化供地结构，增加对普通住房和经济适用房用地供给；三是继续实行城市集中统一的供地政策，扩大市场配置资源的范围，加大土地收购储备制度，加快推进市地整理，优化供地结构，增加公共利益用地供给；四是增加建设项目预审的产业需求评价，主动介入事前调控；五是建立和实行控制土地的快速反应机制，全国各地应建立土地供应、市场价格走势的统计快报与即时分析机制，建立科学有效科学调控措施体系。

                             作者单位：中国国土资源经济研究院