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建筑科学与文化 作者: 金磊 5.城市建筑减灾 人类社会的发展越来越离不开城市。我们不必去假设如果我们的城市都已瘫痪，只 要假设忽然有一天美国的纽约、日本的东京、中国的上海、北京不见了，世界将会变成 什么样子，就可以理解，为什么我们的世界不知不觉中走进了城市化的时代。正是由于 城市具有人口密集、交通便利、信息量大、经济发达和文化繁荣等重要特征，城市才成 了人类创造物质文明和精神文明的主要场所。 人们把大城市比作国家的超级金库一点不假。这里集中了众多的工矿企业、金融中 心和生产生活设施；这里的摩天大楼鳞次栉比；这里的生命线工程如蜘蛛网般纵横交 错……然而，也正因为如此，城市在为人类创造经济奇迹的同时也无可辩驳地充当了人 类灾害的创造者。 城市：人口密集，高楼大厦林立，一旦地震发生它便变成了人类的巨大坟墓。1976 年7月28日3时42分，中国唐山上空电光闪闪，惊雷震荡，大地上狂风呼啸，强烈的摇撼 中，这座百万人口的城市在顷刻间夷为平地。这次7.8级的大地震一瞬间夺去了242769 人的生命，并使164851人重伤。经济损失无法计算……唐山，这座华北著名的工业城市， 以它仅占全国万分之一的面积，千分之一的人口创造了当时约占全国百分之一的产值。 而“7·28”唐山大地震也创造了400多年世界地震史上最悲惨的场面。 城市：生命线工程密布，一旦灾害发生便极易产生停电、停水、煤气管破裂和流行 病蔓延等各种灾害的连锁反应。1923年9月1日，日本关东地区发生8.2级特大地震，地 震使煤气管道破裂而引发了特大城市火灾，由于众多消防设备及地下水管的震坏，大火 不仅无法扑灭而且火势越烧越旺，迅速蔓延，致使横滨市几乎全被烧毁，东京市也被烧 掉了三分之二，情景极为恐怖。在死亡的14.3万余人中，多数葬身于火海。直接经济损 失28亿美元。 城市：国家的超级金库，一旦灾害发生，它便成了国家的销金炉。1994年1月17日， 美国洛杉矶发生6.7级地震，死亡的人数只有62人，但经济损失却十分巨大。据统计达 150亿～170亿美元，是美国近几十年来经济损失最为严重的一次地震。 城市：人口稠密，交往频繁，正是传染病传播的好场所。卫988年元旦刚过，大饱 了毛蛐口福的上海人忽然发现情况不妙：肠道病患者与日俱增，紧接着各大医院的传染 病床位纷纷爆满——原来上海开始了甲肝大流行，发电厂、煤气厂、公共交通三大系统 劳力告急。这一消息震惊了全世界。从1月19日开始，上海的甲肝病人数猛增，在16天 的时间内发病数超过1万例。在这次甲肝病大流行中，30万人患上了甲肝，其中死亡18 人。这是近几十年来中国最严重的一次传染病灾害。 以上这些就是21世纪中国城市化发展必须关注的城市减灾问题，不如此，中国城市 化将举步维艰，中国城市化进程将失去保障。 城市是生产力发展到劳动地域分工的产物，城市是社会经济发展及人类进步文明的 标志。如今国际化现代都市的主要衡量指标中已涉及城市安全减灾及稳定性指标。无疑， 这是一个城市是否具有安全可靠的设施建设及是否具备高素质的公众群的重要尺度。为 了协调造成城市灾害的主体——人口、环境、经济等发展因素的关系并消除负面影响， 人类又提出并极为强调可持续发展战略，谋求人与自然共生已成为城市减灾、增强保障 能力的关键；1997年11月建设部公布的《建筑技术政策纲要》提出的115条发展目标中， 城市建筑的综合防灾能力建设就涉及7条，它充分表达了建设部对新世纪中国城市综合 减灾能力建设的方向性意见；1998年4月批准的《中华人民共和国减灾规划》更从战略 高度概括了中国国情下的减灾问题的核心内容；1998年10月5日为世界人居日，联合国 将其主题定为“更安全的城市”；1999年元月中国科协组织“中国减灾白皮书”编撰专 家会议，强调城市减灾应成为21世纪中国减灾重点。我们认为要推进中国城市防灾减灾 事业，就要加强对城市防灾强化规划、管理、立法及应急预案战略的分析及研究。 5.1 城市灾情不容忽视 回顾为前瞻，知往为开来。灾害类型随城市化发展而变迁，由于人口与生产力向城 市集中，防灾减灾形势更加严峻。一般城市典型灾害类型主要可归纳为：公害、交通、 水害、火灾、地震、高新技术隐性灾害、生物灾害等，且城市化发展次生灾害比重呈上 升趋势。研究表明，现代城市人为致灾及次生灾害造成的灾损已占全部灾损的60％以上， 再不加以综合治理，后果不堪设想。联合国1993年在东京召开的“大城市管理会议”的 总报告声称：21世纪可以称为“新的城市世纪”，在所强调的诸多因素中特别强调城市 安全防减灾体系建设。联合国1994年日本横滨的世界减灾大会已将面向安全少灾的21世 纪的目标集中在大城市上。1996年联合国“国际减灾十年”确定的国际减灾日主题是 “城市化与灾害”，1996年世界水日主题为“解城市用水之急”，1997年世界气象日主 题为“天气与城市用水问题”。可见，全球已极大地组织了城市减灾活动。但必须看到， 全球的城市防灾形势不容乐观，面对我们大城市减灾建设，人们会首先发问：城市决策 者重视了 城市管理体制理顺了 科技投入畅通了 全民防灾文化意识增强了 每个城市的 综合减灾能力究竟具备不具备 在这方面，1998年长江大水已为国人上了一课，再次敲 响了警钟。有关专家已将城市可持续发展中的不可持续致灾要素归纳为：地震灾害、洪 灾与水害、气象灾害、火灾与爆炸、地质灾害、公害致灾、“建设性”破坏致灾、高新 技术事故、城市噪声危害、住宅建筑“综合征”、古建筑防灾、城市流行病及趋势、城 市交通事故、工程质量事故致灾等十四类。其宗旨在于形成城市灾害源的新理论，即使 公共安全、社会保障、环境公害、危险事故等威胁成为现代城市能力评价的重要指标。 所以，从综合减灾观出发的城市灾害源，不仅指城市自然巨灾，还特别包括日益严重的 城市人为灾害及人为自然综合灾害等。以国都北京为例，其城市灾害类型随城市化发展 而变迁，现在及未来的城市灾害类型可归纳为：‘气、染、路、水、火、震、生”七个 字（其中：“气”指气象类灾害；“染”指公害及重特大化学品泄漏，城市大气。水、 垃圾污染问题；“路”指频发不减的交通事故；“水”指城市水灾与水资源匮乏；“火” 指火灾与爆炸；“震”指地质地貌类灾害；“生”指生物及流行病灾害）。1995年元月 17日，日本贩神地震造成经济损失达1000亿美元，我国近十年来的自然灾害损失更呈上 升趋势，据国家减灾委专家组的统计：1989年自然灾害损失为525亿元，1996年已达 2882亿元，1997年虽总值有下降，但灾情突发后果仍很严重。而中国安全文化研究会筹 备组《21世纪国家安全文化建设纲要）中指出：中国20世纪90年代的年均自然巨灾、事 故、公害三类损失之和已占国民生产总值10％以上，几乎相当于国家财政收入的40％， 且大量损失及危害都集中在减灾能力脆弱的城市中。1998年北京市灾害总结分析会强调： 气象与人为事故仍是防范重点。具体包括：道路交通事故、突发事件、火灾、化学事故、 工伤死亡事故和气象灾害是北京重点防范的主要灾害。上海灾协和市科协联合召开了 1999年上海市灾害趋势预测及对策协商会，有关方面的专家、学者就上海常见的、对城 市安全构成威胁的十几类灾害或事故进行预会商和对策研讨。1998年上海各类灾害事故 所造成的人员伤亡略有下降，但经济损失有所上升。据预测，1999年减灾形势依然不容 乐观，防灾任务比较艰巨。在总结、分析1998年全市灾情特点时，有关专家认为，上海 应坚持“建管并举”的重大防灾战略举措。据预测，上海1999年汛期防灾形势比较严峻， 有数次台风登陆和风暴潮侵袭的可能性，人为灾害是上海造成人员伤亡和经济损失最主 要的灾害。道路交通事故、火灾和疫情等发展趋势出现新的特点，并存在不少致灾隐患。 根据预测会商表明，台风、风暴潮、高温、煤气事故、疫情、火灾仍是1999年上海城市 防灾的重点。作为全国最先开展地方性综合灾情预测会商的城市，上海已连续举行了10 次年度以综合灾情趋势预测会商会。每年一度的灾情预测会商不但成为上海防灾工作中 的一件大事，而且其权威性已得到市政府的认可。1997年国家建设部在“建筑技术政策” 中集中将地震、火灾、风灾、洪水、地震破坏五大灾种列为城市灾害的主要典型。以下 结合这些灾种，就其重点逐一分析： （1）中外灾情的总估计 1999年7月在瑞士日内瓦召开的“世界减灾大会”是继1994年日本横滨减灾大会后 的第二届，它是对联合国“国际减灾十年”予以总结，并制定2互世纪减灾发展战略。 会议的具体内容是：①总结“国际减灾十年”的成功经验，明确21世纪有效的减灾方针； ②全面讨论国际减灾十年框架内的有关议题；③通过声像、报告等手段展示“国际减灾 十年”的成就等。本届世界减灾大会给我们留下的管理思考及科学任务是要总结20世纪 灾害规律，研究对21世纪可持续发展形成障碍的一系列致灾因素。从全球看，20世纪70 —80年代，全球各种自然灾害已使300万人丧生，8亿多人生活遭受破坏，经济损失达数 千亿美元之巨。灾害已成为全球人类的大敌，联合国倡导的国际减灾十年得到了全球广 泛的响应与支持。1994年在日本横滨召开的第一届“世界减灾大会”重新界定了国际统 一的大灾标准，体现在三个方面：①财产损失超过该国年度国民生产总值的1％；②受 害者超过该国人口的1％；③一次死亡者超过100人。按此标准，1963～1996年的34年中， 全球大灾有近1600起，灾害死亡近400万人，受灾人口有40亿人，直接经济损失5000亿 美元。以1998年为例，世界范围的暴雨、火灾、旱灾在1998年前11个月对全世界造成至 少900亿美元的经济损失。如中国长江大水灾是损失最惨重的灾害，经济损失高达300亿 美元。华盛顿世界观察研究所的一项报告指出：1998年全世界天灾损失的初步估计总额 已比1996年创下的600亿美元损失纪录增加了48％，也超出80年代期间的总损失550亿美 元。1999年6月24日，国际红十字会发表的年度《世界灾难报告》中指出，1998年是有 史以来最恶劣的自然灾害年，但更大的灾害恐怕还没有到来。气候恶化、荒漠蔓延、贫 困加剧以及过度拥挤的城市都预示着更加频繁与严重的“超级灾难”的可能性。 中国处于全球环太平洋及北纬中带两大灾害带交叉地区，是世界上灾害频繁而严重 的少数国家之一，防灾减灾任务繁重。我国近10年因自然灾害造成的经济损失年平均达 1578亿元，最低为525亿。统计表明，我国国民生产总值以11％的高速发展，引起世人 注目，但灾害损失也相伴而行，重灾的1991、1994和1996年均创峰值。从1989～1996年 灾害损失相当于当年国民生产总值及国家财政收入的百分比随年代变化情况看，1991年 大灾竟达6.l％，最低也为3.2％（1993年及1995年），10年平均达3.8％。而发达国家 自然灾害损失率仅千分之几。由此可见，我国灾害损失（并未包括事故及环境）已相当 于把全国人民辛勤劳动的财富的一半或1／4耗费掉。 （2）城市地震 从地震区的分布来看，我国有60％国土、一半以上的大中城市位于地震烈度及6度 以上的地区。大地震造成的强烈地面运动除直接使建筑物破坏之外，还诱发山崩、滑坡、 泥石流、地基液化等地质灾害，地震引起的破坏还导致火灾、水灾、爆炸、毒气蔓延及 瘟疫等次生灾害的发生。北京市、天津市和河北省北部地区共同构成首都圈地区（其范 围是北纬38.5度至41二0度，东经114度至120度）。这一地区是中国地震局确定的全国 唯一的地震强化监视区，也是最近国务院批准的全国防震减灾示范区。首都圈地区位于 华北地震区的北部和燕山地震构造带中部，是我国东部的主要地震区之一，有历史记载 以来，已发生5级以上破坏性地震47次（不含余震），其中8级大震1次，7级大震5次，6 级强震20余次，20世纪以来平均每10年左右发生1次5级以上地震。近30年来其活动水平 在我国东部地区是最为突出的。在首都圈地区，历史上及近期发生的一些强震和大震， 均造成了十分严重的震害，对北京市也造成不同程度的破坏和影响。目前可能处于第四 个活动期的剩余释放期，未来30年内不排除六级左右地震的危险，特别是西北方。 （3）城市洪水 我国大江大河的中、下游地区有800多个县市处于洪水水位以下，占全国县市总数 34％，人口5亿多，工农业总产值占全国的60％。建国50年来，长江、淮河、海河发生 的几次大洪水造成了严重的经济损失。洪涝灾害除造成农业损失外，主要是对城市的破 坏，包括房屋倒塌、设备损毁、工矿企业停产停业、生命线工程设施破坏及引起的次生 灾害等。北京城区处在永定河冲积扇上，山区处在华北平原西内蒙古高原的过渡台阶， 境内有永定河、潮白河、北运河、蓟运河、大清河五大水系，历史上洪涝灾害频繁。据 资料记载，从明初到新中国成立前的580余年间，北京共发生洪涝灾害387次，永定河5 次溃堤造成洪水人城，给社会生产和人民生活造成了极大的危害。50年来，北京市进行 了大规模的水利建设，这些工程对确保首都50年无大灾发挥了极其重要的作用。但城市 现代化发展带来了一系列新问题：①城区不透水地面（道路和房屋）面积占城区总面积 的百分比由过去20％—30％均猛升到80％左右，使城区降水的地面径流系统高达50％～ 70％；②排水管道工程已控制城区排水量的90％，这两个原因使得城区一旦出现大暴雨， 城区的排水河道洪峰流量要比50年代高3—4倍，北京历史上1893年、1959年、1963年的 洪灾都是因河湖淤积、排水不畅而积水造成的。为此，北京市政府一举投入10亿元，从 1998年4月开始，进行北京历史上首次大规模的整治河湖工程。待城市中心区水系综合 治理工程完工后，城区防洪标准和近郊河道防洪标准可大大提高一个水平，体现“西蓄 东排，南北分洪”的原则。水利部部长汪恕诚曾在永定河堤防险工护砌施工现场指出： “北京的防洪重点是永定河，而永定河左堤是重中之重。在治理中：一要抓设计，一定 要经过审查；二要杜绝施工中的层层转包；三要确保工程质量，确保首都安全。”自 1998年以来，国家投资1.2亿元用于永定河卢沟桥的下段堤防治理，这项工程完成后， 将使得永定河抵御洪水的能力显著提高。 （4）气象灾害 我国东临西北太平洋，大气风暴灾害频度很高，是世界上发生台风最多的地区，从 1951～1980年的30年间，平均每年登陆的台风的8个，有的可深入内地1500千米。还有 的台风虽然没有登陆，但从近海地区移过，对沿海城市仍可造成重大影响。同时特殊的 城市化与气象灾害交织出现，规律更复杂。以北京市为例： 其一，城市渍涝灾害频发。表1给出城区两个雨量站（松林间和右安门）平均每年 降水量与四个平原郊区气象站（通县、丰台、大兴、昌平）平均每年降水量的差值的每 五年平均值变化趋势。可见随着城市化发展，城区降水量大于周边郊区降水量的趋势是 同步增大，特别是1979年后，这种城区降水量增大趋势有一个跃升，到90年代初，平均 每年城区要比郊区多60毫米（相当于一个暴雨日的雨量）。 其二，城市“热岛”效益增强。北京地区是典型“热岛”，其热岛强度比沿海城市 （上海、广州）强，也比有大江大河穿过的城市（武汉、哈尔滨、兰州等）明显。随着 城市化发展，北京地区“热岛”效应也在同步增强。如1960～1964年，北京西郊与远郊 县（密云）的年平均地面气温差值为0.94℃，而到1994年就上升为1.82℃，如果考虑到 市中心（二环路以内）的地面气温一般要比西郊偏高1℃—2℃，市中心区域的“热岛” 更加强烈。城市“热岛”增强的直接后果是城市高温热浪灾害频繁。如果统计夏天炎热 期旧平均气温25℃以上仅数，在60年代，城区只比远郊区、县多30天。城区高温持续时 间长，必然使城区供电、供水系统长期超负荷运行，影响设备安全，热浪高温造成对居 民健康的不利影响和传染病流行，在人口密度已近3万人／平方公里的城区更是值得关 注的。还应指出，与城市“热岛”增强的同时，城市的雷电灾害也是增加的。北京城区 年雷暴日数由50年代30天增加到90年代46天。1980～1996年的北京城区雷击事件中，有 54.8％的雷电造成电子设备损坏，1997年因雷电损坏的电视机、网络微机共600多台。 其三，城市雾害增加。城市化发展，使城市空气中尘埃、气溶胶离子等增加，容易 形成雾天，降低低空能见度。近几年每到10～12月，当大气温度层结稳定时，经常出现 连续2天以上大雾天气，给北京公路交通、民航、重大活动及居民健康带来危害。表2给 出了北京城区能见度和雾日（含轻雾）的五年平均值变化。可见，90年代前期与50年代 后期相比，能见度减少4公里，雾日数增加42天，70年代后期开始雾日数猛升和能见度 锐减，正值北京城市发展起飞之初。1994年11月18～19日两天大雾造成首都机场200个 航班延误，40个航班取消，滞留旅客2万余人。1990年2月13—17日的连续大雾，造成 161起汽车相撞事故，并造成京津唐供电网大范围“污闪”，51条输电线中掉闸147次， 严重影响京津供电。 （5）城市地质灾害 我国山地、高原、丘陵占国土面积的69％。在大气、人类活动影响下，每年都产生 大量山崩、滑坡、泥石流等地质灾害，云、贵、陕、川等省是滑坡多发地区，受泥石流 威胁的城市有70余座。上海、天津、常州、无锡、宁波、北京、太原等城市，由于过量 开采地下水，造成地面沉降，地下岩溶和采矿空洞也可能造成城市地面的塌陷，危及地 面建筑物和工程设备。 在世界大都市中，北京是发生地质灾害较多较严重的城市之一，具有灾害频发、灾 种多、群发性强的特点，并存在着大量的灾害隐患。北京地区发生的地质灾害种类有： 泥石流、滑坡、崩（滑）塌、矿山地面塌陷、地下水污染、地面沉降、水土流失、土地 沙化、地方病等多种。①泥石流是北京山区最严重的地质灾害之一，突发性强，危害性 大，损失严重。②西山煤矿采空区地面塌陷灾害。北京西山煤矿采空区是历史上形成的， 大量的小煤窑采空区地面塌陷已成为矿区一大隐患。据北京市地研所调查统计：截止 1993年底，在北京西山已发现矿山地面塌陷坑1232个，地裂缝577条，不均匀地面沉降 点47处。③北京西郊地下水源衰竭。北京市平原区地下水资源是华北平原最丰富的地区 之一，经多年开采和动态观测验证：北京市平原区地下水可开采量达25亿立方米／年。 近年来，北京市平原区地下水开采量一直保持在25亿～27亿立方米／年，占北京市总供 水量的三分之二。1980年以来，北京城近郊区及部分卫星城镇地下水资源过量开发利用， 地下水位呈下降趋势，形成局部地下水位降落漏斗；地下水资源在总量上是超采，北京 市平原区截止至1995年底地下水储存量累计亏损量达38.02亿立方米，其中，北京城近 郊区地下水储存量累计亏损量达18.58亿立方米。北京西郊地区地下水位一般下降10～ 15米，而东郊地区地下水（承压水）水位一般下降11～15米。北京城近郊区形成1000平 方公里以上区域性的地下水位降落漏斗，并不断发展扩大。④地下水是北京城乡供水主 要水源，水质好坏也直接影响城市供水和部分工业供水。北京地下水在60～70年代一般 符合生活供水要求，仅在局部（城区浅层地下水）有污染恶化现象。由于北京城市迅猛 发展扩大和人口增加，城市生活污染水和工业废水大量排放，造成部分地层及浅层地下 水水质污染与恶化。⑤大城市开采地下水引起地面沉降是我国城市建设和发展中一个突 出的地质环境问题。北京东郊地区从60年代发现地面沉降，70年代末至80年代初是地面 沉降最快时期，年均地面沉降量达50毫米，1980年地面沉降量达80毫米，截止至1987年 底北京东郊最大地面沉降量累计为619毫米。北京东郊地区沉降面积达800平方公里，其 中地面沉降量大于100毫米的面积为260平方公里。 （6）城市火灾 总体讲火灾的间接损失要大大超过直接经济损失。一般可将火灾造成的直接、间接 经济损失、人员伤亡损失、消防扑救开支、保险费用，以及防火工程费用等称为火灾代 价。在我国的城市，过去10年平均发生火灾4万多起，死亡6000余人，直接经济损失数 亿元，而且呈逐年增加趋势。从全国看，进入90年代以来火情每年进一步恶化。1998年 发生14.2万起，致死2380人，伤4894人，直接经济损失14.4亿元。预计1999年城乡火灾 总体上仍会维持1998年的水平。但由于在经济发展的同时城乡起火因素日趋复杂，大中 型企业转轨调整期内安全管理上漏洞增多，1999年恶性火灾的可能性继续增加。从火灾 分布上看，近年来，沿海和东北地区明显重于西部欠发达地区，1999年仍将保持这一态 势，但中西部在建设加快的同时，火灾亦将趋重。此外，近年来城镇火灾渐占较大比例， 次数约占60％，损失约占70％～80％。特别是重大火灾大都发生在城镇和工矿企业。北 京城市火灾发展规律：1950年，报警184次／年，死亡3人／年；1960年，报警785次／ 年，死亡41人／年；1970，报警819次／年，死亡21人／年；1980年，报警1613次／年， 死亡34人／年；1990年报警2234次／年，死亡11人／年；1997。年，报警4955次／年， 死亡153人／年。 作为城市火灾的致灾规律可归纳如下：①建国50年来，全市火警接报量呈持续增加 态势。特别是进入90年代以来，每年平均增加380起，增幅很大。②1997年火警数比 1949年翻了27翻，达到平均每天14起。实际上在火灾高峰期，每天可达30多起。1997年 我市火灾直接经济损失占全国统计数字的十分之一。③90年代，北京市发生的各项恶性 火灾事故，不仅给人民生命和公私财产造成惨重损失，而且产生十分不良的社会影响和 后果。具体讲，建筑向高层和地下发展，增加了特大火灾的潜在危险。北京城区至今已 拥有高层建筑400栋以上。其中三分之一左右是集办公、住宿、商贸、餐饮、娱乐等功 能于一身的大型综合性公共建筑。大量人员流动分布于一个封闭的立体空间，用火用电 用气，加上大量可燃物，起火因素十分复杂，一旦起火又极快蔓延形成大火。人员难以 疏散至地面而造成群死群伤，因此高层建筑和地下建筑防火安全是全世界关注的重大难 题。 （7）城市空气污染公害 从全球看，最典型的城市空气公害之灾为1952年12月发生的英国伦敦事件。英国伦 敦，由于化石燃料无节制燃烧，空气中充满了大量的CO，CO2，SO2，NO2，NO，PM10。 （颗粒度的直径小于10微米的空气悬浮物），造成4O00余人死于非命。英国的研究还表 明，城市中呼吸疾病、慢性支气管炎等是由空气污染程度增加而造成的。1966年感恩节 的这一天，美国纽约的烟雾浓度很大，人们普遍有咳嗽、痰量增多、有喘不过气来的感 觉。医院就诊病人剧增，眼睛受刺激的病人也有增多。纽约市的另一项关于该城市空气 污染、死亡率和气候流行病学关系的研究还表明，当该市空气中SO2浓度大于0.4×10-6 时，每天就要多死亡10～20人。城市污染空气的来源，主要来自城市近郊的燃煤发电厂、 遍及城市各处的大大小小的燃油机动车辆、城市立体化发展带来的空间效应等。我国是 一个以燃煤为主获得能源的国家（70％的电来自燃煤电厂），据调查，我国大多数燃煤 电厂遍布于各大、中城市的近郊。燃煤电厂的燃煤中平均含硫量为1％～2％，个别高达 5％～7％。1990年，燃煤电厂排放的SO2为150×10的6次方吨。全国互年排泄出烟灰 63.2×10的6次方吨。此外，随着经济的快速发展，我国各大城市的机动车辆数量的增 速一城市绿地面积的扩展一城市立体交通网络构筑一城市兴建高楼关系的发展比例严重 失调。北京、上海、广州、重庆等大城市年机动车增加量，立体交叉、高架路、桥、高 楼增加量与城市年绿地增加量的比例并没有相应同步发展。世界卫生组织已将北京的城 市空气质量视为“不可接受”。 （8）城市高技术事故 高技术是一把双刃剑，在为人类造福的同时也投入了深重的阴影。切尔诺贝利核电 站的泄漏事故就是一起使世界震惊的重大工业事故：1986年4月25—26日1时23分，核电 站进行试验计划停止第四极组工作时，反应堆的功率突然加大，排出大量蒸汽，随之发 生反应生成氢，进而引发爆炸，毁坏了反应堆，并释放出碘、铯等大量放射性物质，造 成了举世闻名的核泄漏事故。事故发生后短期内造成31人死亡，203人患放射性疾病， 方圆30公里内的2万人受到放射照射危害，预计至2006年将由此造成75000人死亡，事故 造成经济损失13亿美元以上。这次事故还造成北欧的瑞典、芬兰。丹麦、挪威等国家的 放射性物质含量急剧增加，其中芬兰超过正常标准10倍，瑞典空气中的碘和格含量增大 5～10倍。应该注意，城市高技术事故灾害更泛指大量非常规核隐患致灾问题。 1）用每台普通的采暖锅每年要燃烧掉6000吨煤。煤和其他天然物质一样，含有铀、 钛、镭、氧等天然放射性核素，以及CO2、SO2、NOx。煤燃烧时，飞灰、烟雾直经烟道 排泄，在城市的上空徘徊；煤渣则在城市的周边地区堆积如山，侵占土地。一方面中国 是一个煤资源大国，用煤发电的大国（煤电占全国总发电量的70％以上）；另一方面中 国的煤平均热量值低，灰分、含硫量高，经燃烧后，放射性核素部分残留在煤的烟灰中。 如果煤的灰中的核素是可溶性的，则人类骨骼是受影响几率最大的器官。由于我国煤中 的天然放射性核素含量较国外燃煤高，烟气过滤效率低，耗煤量高，估计排泄的放射性 对城乡居民造成的集体剂量约与联合国原子辐射效应科学委员会1998年报告书中的典型 值相比，高出约1—2个数量级。 2）工业自动化、医疗诊断设备、烟雾报警器、辐射灭菌等技术已被城市里的工厂、 医院、科研院校的实验室等广泛使用，为人类的发展和健康作出重要贡献。然而上述设 备中的放射同位素源的正确使用、保管、运输、维护、报废、退役不当，就有可能成为 城市的又一种独特的潜伏灾害。墨西哥某城发生一起丢失放射源事故，失主无意，而致 使全家5人受辐照达4个月之久，其中4人（除父亲幸免外，小孩。祖母、母亲及妊娠6个 月的胎儿）在7个月中先后死亡。前苏联某医院一男性在修理X光机时，违反操作规程， 头部受到照射，结果眼珠被摘除，并且颅内组织坏死，进行了切除手术。1992年我国山 西某市，有人误将一活度为4×10的11次方Bq的钴放射源拾回家中，结果3人受辐照而死 亡。80年代我国牡丹江及对年代河南先后发生放射源丢失、被盗等意外事故，发生伤害 人群事件。1969年，首都北京发生了误将来历不明的含3.7×10的10次方Bq的60Co放射 物浇注在钢筋混凝土塑像建筑底基内的严重事故，造成集体伤害。 3）意外的和人为的核事件也时有发生，其对城市造成的灾害更大。据核工业部门 近期在我国东部某特大城市开展检查工作时发现，该市某化肥厂的进口原料堆料场是一 个铀含量高达120×10-6，占地面积为1600平方米的潜在核辐射污染源，成为该城市的 一个新的灾害源。 （9）城市生命线系统事故 最严重的是生命线系统脆弱：现代化的基础设施是现代化城市的基础，是防灾减灾 的必备条件，是大城市重新恢复青春活力的根本保证。但是，以交通为例，我国有近三 分之一的城市人均道路面积仅2平方米／人，比发达国家低10倍以上，路上车挤车，人 挤车状况给抢险、救灾带来很大的困难。如城市水气热三大系统的安全运行十分重要， 否则它们都将成为城市的“定时炸弹”。据北京公用局统计：占压热力设施934处，占 压燃气设施807处，占压自来水设施1840处，因占压水气热管线使本已脆弱的城市公用 管线更是雪上加霜。1998年8月6日发生在崇文区东城根2号院因违章房屋长期占压，使 600毫米自来水管线破裂，造成几十户居民被淹的城市灾害性事故，使成片居民断水， 扰乱了城市的正常活动。管网资料不全事故频发，1967年复兴门地铁施工切断电缆，中 断对外广播10个多小时，1984年9月24日土城工地钻探切断专用电话线，严重影响了国 庆阅兵准备。北京市电网中30％主变压器属应淘汰产品，80％的开关柜应予改造。热力 管线和煤气管道运行20年以上的分别占60％和27％，1960年建成向中南海和人民大会堂 送气的中压煤管已严重腐蚀，多处接口漏气。全市使用30年以上的自来水管长度占30％， 甚至还有清末修建的。1993年5月白云观地下水管爆裂。居民区水害损失近千万元。 1990年以来25毫米以上自来水管和煤气、热力管线泄漏事故达2500起。 近年来，城市易燃易爆危险品火灾事故不少。居民燃气用户爆燃致死致伤，生产装 置爆炸起火事故都时有发生，特别是1997年连续发生三起严重事件，足以引起我们高度 的警惕（5月15日首钢精苯车间三个苯车间三个苯罐起火；6月27日东方化工厂油品罐区 特大爆炸火灾；7月14日北京化工厂油槽车爆燃事故）。按照国家关于“消防车应在接 警后五分钟内到达责任区边缘”的标准规定，北京市城市发展规划要求全市消防队站数 在2000年应达到87个，2010年达到147个。而目前实际情况是只有40个，其中有4个是建 在山上的山林消防队。二环路内只有6个，比建国初期还少两个。消防队伍的装备状况 也存在较大差距。总体讲，反映出大城市防备灾害之差距。对城市生命线系统，应系统 完善并加强防灾能力建设。防灾救援是一项“为纳税人服务”的社会公共事业，在全世 界各国都是这样的，政府每年从税收中提取一定比例资金，由社会求援队伍免费为社会 服务。当前应予关注城市各系统的救险任务。事实上，城市生命线应包括交通事故、通 讯事故及供电可靠性问题。现以北京供电电网为例： 北京地区1997年最大负荷为468.2kw（夏季），社会用电量264.104亿kwh。北京地 区发电力仅为地区用电负荷的30％，因此北京的电力大部分由外地区供应。地区供电网 架结构：主要通过昌平、房山、安定50OkV变电站经200kV双环网向市区供电。市电主要 由110kV及10kV、380kV配电向用户供电。电网结构不合理，特别是市区，建设投资大， 拆迁难度大，长期以来没有220kV电源点，形成既不能满足用电需要，又存在大量事故 隐患的状况。在华北电管实施“9511”工程后，缺电现象相对缓解的情况下，出现有电 送不出和用不上的状况，特别是1997年、1998年、1999年夏季天气长时间炎热状况下， 空调用电负荷猛增，大量变压器过负荷，配电变压器及其元件由于长时间过载而烧毁、 断电，被迫又拉路限电，给社会生产生活带来极大的影响，同时电力事故也增多。在供 电事故中首先应关注整个城市大面积断电事故。世界上有许多大城市如美国纽约及西部 地区，日本东京、马来西亚、新西兰奥克兰市都曾发生过大停电事故。这些城市事故是 主要由于外力引发加上电力网络结构不尽合理，以及设备老化等原因造成整个电网失稳、 垮台。 （10）城市园林虫灾 长期以来，我国城市由于三废造成对城市河流、大气的污染受到各级政府的高度重 视，治理工作取得了很大的成效。但是，化学农药已成为当今我国城市中的重要污染物 却未能引起注意。分析其原因，主要有以下三个方面： 1）投放量大：正当病虫害综合防治技术在国内外普遍提倡和推广，以尽量降低化 学农药对环境污染的同时，我国园林系统为防治害虫的化学农药投放量却十分惊人。如 自1989年以来，北京、上海防治园林植物病虫害每年农药用量均超过100吨。其中北京 每年有机磷农药占69.7％，生物农药不足1％。天津市和平区从1983—1986年平均每年 有机磷农药的消耗量为6吨左右，相当于每平方公里面积上喷洒稀释后的有毒药液420吨。 江苏南通、四川绵阳等这样的中小城市园林每年使用农药也高达7～8吨。 2）农药施用技术水平低：这是农药施用的一个通病。园林系统每年有90％以上的 农药用高压喷雾。将这些化学农药喷洒在市民集中工作、学习和生活居住区以及行道树、 公园的绿色植物上。这种单一、粗放的喷雾施用方法，喷洒在虫体及植物上的药剂常常 不足10％（其中真正起到防治效果的不足2％），其余90％左右的药液流失到地面或挥 发到空气中，导致整个城市空间农药弥漫，严重地污染了城市环境，破坏了本来就很脆 弱的城市生态系统，杀伤了大量天敌，害虫抗药性明显增强，造成了害虫越治越多，农 药越用越浓的恶性循环。 3）农药污染直接危害人体健康：由于高楼林立，街道纵横，城市中静风率一般年 均高达30％～50％，因而大气污染系数大，稀释能力弱。现代有机合成农药不仅具有较 高的挥发度，且多为高度脂溶性品种。据有关资料报道，用1000倍的氧化乐果喷雾，经 46小时后测定，大气中的氧化乐果含量仍达97毫克／立方米，可想长期生活在这样的环 境中，对人体健康不能说没有影响。农药除了从呼吸道和消化道进入人体外，还能从健 康皮肤侵入机体。城市防治园林害虫喷洒农药时间主要集中在春夏至仲秋之间，由于气 候炎热，市民身体裸露部分较多，外出活动频繁，因此时时刻刻都有微量农药经呼吸道 和皮肤潜人体内。研究表明，农药的急性毒性和亚急性毒性通过加强管理和采取安全措 施，是可以避免的。 5.2 中国城市减灾问题分析 （1）中国城市减灾面临的管理缺陷 “三分建设，七分管理”。城市管理对城市运转的保证作用、动力作用，已日益为 人们所认识。但是，何谓“城市管理”，人们的认识却不完全一致。有的将城市管理局 限于对某个城市问题，如人口规模、住宅、环境污染等问题的管理；有的“见物不见 人”，将城市管理主体局限于对城市管理目标的正确确定、管理方法的科学选择、管理 质量的有效提高，进而影响到城市的正常运转。因此，科学的界定城市管理的涵义，对 于调动城市管理主体的积极性，提高城市管理水平，发挥城市管理的龙头作用，以确保 城市长期健康发展，无疑具有重要的意义。城市是社会生产力发展的产物，是复杂的多 因素综合体，是经过几十年、几百年，以至上千年人们不断努力而构筑成的开放性大系 统。所谓城市减灾管理是城市管理的一个方面，它是以城市为对象的、对城市的运转和 发展所进行的控制行为，其本质是综合管理和治理。它包括社会减灾管理市政管理和减 灾经济管理。这三者构成了完整的城市减灾管理对象。 灾害管理在减灾事业中有着非常重要的作用，它可以动员各方面的力量，协调各方 面的因素，使之各司其职，各尽其能，互补互助，从总体上提高减灾效益。灾害管理是 这样一种技术及行为，它通过法律的、行政的、文化的、经济制约的或其他有关的手段， 来控制、约束人们对于灾害的反应，用以协调有关减灾的各个区域及部门，改善并影响 公众及社会群体的减灾观念及文化素质，规划并调整减灾事业的发展目标并参与减灾预 案决策等。中国城市专门减灾的内容虽可追溯到本世纪20～30年代，但真正起步则是近 20年的事，然而必须看到，灾害管理虽有成绩，但与发达国家相比差距很大。主要的缺 陷是：①减灾管理的物质准备不足。如交通、信息、能源等现代减灾过程中的物质流， 但事实上城市缺乏紧急救灾抢险期的交通管制，缺乏防灾专用信息网建设，最佳整体运 行的能源系统也未考虑应急状态条件；②由于减灾立法的不全面，导致减灾重要决策及 其执行管理不到位，公众对于大灾破坏力的恐惧感，往往导致迄今正常的城市“灾害国 情教育”开展不下去；③减灾管理中的经济作用机制尚未理顺，因为减灾过程既是财力 的消耗过程，同时又是财力的再创造过程；④综合减灾管理机构亟待建设，迄今分别独 立的单灾种管理机构不仅作用机制重复造成浪费，同时也会因为缺少统一管理而造成混 乱，城市减灾是综合减灾，所以综合性的协调与控制是减灾管理的希望走向；⑤城市科 技减灾亟待加强，科技减灾管理系统要避免建造不利于灾害发生的人工环境，如抗灾 （通过建筑物设防而避免其在大灾时倒塌破坏）、防灾优化（城市综合防灾体系的设计 与建造）、人的行为失误致灾管理（通过立法管理、减灾文化教育等途径）。 总之，城市综合减灾管理要求凡对城市运转中出的一系列问题，不能采取单打一的 办法，不能只依靠某个部门去管理，而应从城市整体人手，长远着眼，从多个层次、多 个部门的结合上，采取综合管理和治理的方法，这样才能取得事半功倍的效果。城市减 灾管理的综合性要求正确处理专业管理和综合管理的关系；城市管理体制要科学合理， 体现“小政府、大社会、精干高效”的原则；在管理主体的发动上，既要注意调动各级 政府的积极性，又要注意调动广大市民的积极性；管理方法的选择上，要注意运用多种 手段的综合使用，行政、经济、法律、咨询、宣传教育等方法多管齐下，在这方面我们 的任务还十分艰巨。 （2）中国城市减灾可持续发展应持的观点 对城市可持续发展规划强调能力建设，即：①城市区域空间的正确划分；②确定区 域可持续发展的战略目标；③制定区域可持续经济发展评价指标体系；④进行城市区域 发展潜力的评估；⑤开展城市与城市间重大自然与人工项目的专门评估，尤其关注自然 改造工程的生态平衡及致灾因素研究；⑤进行城市区域详细规划设计；①估计城市区域 可持续发展的综合效益；③建立城市可持续发展的预警监控系统等。1998年国务院批准 的中国减灾规划研究，从宏观战略高度提出了中国国家减灾目标与战略，其要点是： 国家减灾目标：减轻自然灾害造成的损失。人员伤亡及对国民经济和社会发展的影 响；制定国家和重点地区的综合减灾规划，增加投入，并部署实施；建立国家综合减灾 管理与协调机构，改善灾害管理体系；建立国家和重点地区的灾害监测、预警与通讯系 统，提高灾害应急能力；建立国家和重点地区自然灾害综合分析、评估系统；改善、提 高灾害信息收集、处理、传递能力；完善国家、地方和行业自然灾害数据库的建设。 国家减灾战略：中国国家减灾战略的基本指导思想是：充分考虑中国的国情，从维 护经济与社会持续稳定发展出发，最大限度地减轻自然灾害损失和人员伤亡；增加减灾 投入，加强政府对减灾的综合调控能力，并从组织上和财力上予以保证；以对国民经济 和社会发展有重大影响的地区和将会造成严重损失的灾害为对象，建设一批重点项目和 减灾综合示范项目；依靠现代科学技术减灾；进一步普及灾害教育和扩大减灾宣传。 《中国减灾规划》提出中国城市化减灾管理行动应体现在如下方面：①中国减灾规 划的制定，标志着中国社会和经济发展规划中开出了“减灾”这一重要“窗口”。对城 市减灾而言，哪些灾种最重，哪些地方灾情最重，哪些领域最欠安全，哪些工程应首先 启动，而哪些项目又是可以缓些建设的。其要点是：逐步提高工业基地、高风险区域城 镇、基础设施和高风险源的抗灾设施建设，增强企业防灾能力，建立企业安全生产保障 系统，确保工业与工程建设安全度。到2010年，完成全国各级城镇的减灾规划，进一步 提高减灾设防标准，完善各类企业的防灾体系，基本控制因灾造成的次生灾害。②必须 研讨市场经济条件下的防灾减灾对策。防灾减灾对城市工程发展无疑非常重要，但明确 市场经济条件下的对策则为有效实施提供帮助，经济建设与防灾应相辅相成。从根本上 归纳有几个管理点：其一，灾害的破坏性和频发性使防灾工程具有社会效益和经济效益 的巨大性和长期性；其二，灾害的突发性不仅要求防灾工作必须具备超前性，更带来其 经济效益的隐形和滞后性；其三，灾害本身的不确定性及减灾的非盈利性、灾害的社会 性和区域性带来防灾的公益性和协同性，而所有这些在一定程度上为防灾减灾在人力与 人力、资金与投入、示范工程等方面形成障碍。可持续发展问题作为世纪末人类社会最 为关注的话题之一，已成为世界各国迈向新世纪的行动纲领，也是我国现代化建设的一 项重大战略。安全是人类生存和发展的基本需要之一，资源是人类生存的基础，环境是 人类赖以生存的条件，安全生存环境对社会经济的可持续发展有着极其重要的作用。运 用安全科学，控制技术灾害，减少对环境资源破坏，保证人类安全健康，对促进社会经 济的可持续发展有重要意义。目前人类所关注的社区安全、城市安全、小康安全都是这 种层次上的关键词。 5.3 城市减灾规划及应急预案 城市综合减灾作为准军事行动就要借鉴并应用“预警与应急”的管理模式。通常意 义上的城市综合管理科技观是城市政府组织城市管理职能部门根据城市总体发展要求， 用行政、经济、法律等手段，对城市的人流、物质流、信息流进行计划、指导、控制。 监督、调节，以达到预定目标的过程。按联合国救灾署颁发的防灾减灾指南的要求，应 急预警指“大家公认，如果在临灾或可能带来灾害性后果的事件之前及时给出计划，使 一切准备就绪，那么就可能减轻这些后果的严重程度”。鉴于此，提出以下几方面科学 观点： 其一，应确立综合减灾的大安全观与可持续发展理论。安全意味着不出现人体的生 理危害或伤害，并尽量减少事故。人们利用自然资源在劳动环境中为人类创造物质财富 的生产劳动过程中，各种潜在危险因素（如粉尘、毒气、污水等化学有害物质及机械、 电力、振动、噪音、辐射等物理因素）时时威胁着人类安全健康。以保障人类安全为宗 旨而形成的安全科学就是研究人类生存与发展活动中，外界对人的危害的产生、传播、 作用的机理以及控制危害的理论和方法，以达到保护人类的身心安全与健康、财产免遭 损失、环境免遭破坏，提高功效，促进生产，增进效益为目的的一门跨门类、综合性交 叉学科。其研究领域主要包括生产领域（如安全生产及劳动保护）、生存领域（如环境 及工业污染与控制）、生活领域（交通安全、消防及家庭安全等）。安全科学以人（人 的不安全行为）、机（物的不安全状态）、环境（环境的不安全条件和氛围）为其研究 对象，研究人、人造物、自然物三者协调发展，使得人不受人造物（如机械、工具、工 程等）和自然物（如生态环境、气象气候、地质地貌等）变化的侵害，使人机环安全系 统有机结合发挥最大效益，满足安全、经济、高效的目的。从辩证意义上讲，我们有理 由说：人类安全是社会经济可持续发展的基础，安全减灾科学技术将促进社会经济可持 续发展，同时社会经济可持续发展也必然依赖于安全减灾科学技术的保障力。从此种意 义上讲，“大安全观”不仅包括传统的劳动保护内容，更包括现代安全减灾科技文化的 全部内容，即突出以质量、保险、安全、环保、减灾等保障技术为一体的科学精神及世 界观和方法论。“大安全观”强调综合减灾建设，它着重把握现代安全科学技术的功能 转变；它着重倡导现代高科技系统的可持续发展观念；它着重构造以安全减灾为中心的 环保、质量为一体的创新网络观念。以国务院批准如今已在全国颁布实施的《质量振兴 纲要》为例，它绝不是仅就质量论质量，而是站在社会稳定、经济大安全的角度去促进 质量发展，质量的安全性重在强调社会质量监督作用，倡导一种国家安全战略。再如中 国是国际上第一个编制《21世纪议程》的国家，在国际上树立了很好的形象。现在的问 题是要将城市减灾、人为减灾、大安全观等思想及方法纳入其中。 其二，应将城市减灾确立为跨世纪战略。从全球看，20世纪90年代“国际减灾十年” 全球行动已近尾声，作为各个灾害频发的国家及社区，不应该将自己国家的减灾防灾的 希望完全寄托在联合国会议的新号召上，而应提前制定国家减灾规划并建立国家管理常 设机构。总体讲，21世纪的减灾科技与管理应变社团型、临时性的方式成为政府指导下 的职能行为，这才有可能形成一个可持续的安全减灾局面，因此城市综合减灾管理机构 建设应尽快提到议事日程中；同时要全面编制并实施城市减灾科技规划，使之真正纳入 国家城市的可持续发展战略中。 其三，增加减灾投入以强化城市防灾能力建设。未来的减灾科学亟待学科化，即从 构造大安全的意义上讲，它应该再充分并完善。因此，呼吁安全减灾学科的大联合，学 会大联合，管理及体制上的交叉交融，这是迈向21世纪的中国安全减灾应抓好的首要大 事。建议第九届全国人民代表大会的资源环境委员会应增加城市减灾管理职能，以增强 综合减灾能力。 其四，尽快组建城市综合减灾管理中心。21世纪城市减灾涉及多部门多灾种，是更 为复杂的社会系统工程，现代的水利、地震、气象、消防、卫生、劳动安全、民政及其 他有关部门虽然都承担了灾害监测、预测、灾情报告及减灾的业务工作，但都不能代替 总体的城市综合减灾管理，更无从体现科技减灾的思路，所以应借鉴国外经验，尽快发 展完善集管理与科技为一身的城市综合减灾中心。 其五，防灾工程示范：以唐山市抗震防灾园林规划为例。 （1）城市绿地系统规划建设的抗震思路 地震这种自然灾害对人类来讲仍是不可抗拒的，至少在目前我们应尽可能做好被动 防灾工作。通过绿地建设来减轻地震灾害或避灾，从唐山大地震实践看是有现实意义的。 因此，在做一个城市的绿地系统规划建设时，应当把避震救灾（也包括其他自然灾害在 内）做为搞好城市绿地系统规划建设的一个重要原则。因为哪一个城市也不能保证永远 不会发生地震或其他自然灾害。 1）适当提高各类绿地规划建设指标。一个城市只有具备相当面积的绿地，才能为 抗震救灾提供基本条件，尤其区级以上的公共绿地面积最好2公顷以上，市级公园面积 依城市规模可定在10～30公顷以上。其他各类绿地如单位附属绿地、防护绿地、生产绿 地是必不可少的。绝大多数地震发生时间、地点无法准确预测，人们滞留地方很分散， 因此各处绿地从避雷抗震角度就都有了用武之地。 2）居住区专用绿地（此名称区别了公共绿地）更是必不可少。现代居住区人口密 度大、高度集中，楼房林立。如果没有一定面积（人均1平方米以上）绿地，一旦发生 地震等自然灾害，人们就不知去何处避灾。有了小区专用绿地，居民可应付突发灾害就 近避害，同时提高了居民之间的自救能力，争取到时间，就是赢得了生命。 3）各类绿地布局一定要分布均匀。公共绿地中的市、区级及居住小区内专用绿地， 是充分发挥绿地抗震救灾功能的一个重要条件。否则尽管各类公共绿地指标很高（远水 不解近渴），也不能有效发挥其避震自救的功能。小区专用绿地服务半径以100米以内 为好，区级绿地服务半径以500米以内为好。绿地分布均匀，位置适中，服务半径适宜， 一旦发生地震，人们可迅速疏散到绿地，同样能为避震抗震争得了时间。 4）水是生存必不可少的物质。人们时刻不能离开水，区级以上绿地都应规划一定 面积的水面，这既是园林造景的需要，也是抗震自救的需要。公园中最好修建备用井， 发生灾害时，为人们提供生活饮用水。 （2）1976年唐山大地震后城市园林绿化的作用回顾 1）安全疏散地震灾民 大地震后，各类建筑几近全部倒塌，大小余震不断发生，能加重破坏的大余震在当 天就发生了两次。这两次强余震不仅使各种建筑受到进一步损害，也增加人员的伤亡。 所以大地震发生后迅速地将居民从震坏的建筑物中疏散到空旷地，可有效地减少人员的 伤亡。在城市绿地中，建筑物少而低矮，绿化面积大，是人们避震的理想场所。据粗略 统计，仅凤凰山公园、人民公园、大城山公园部分地区（总面积约50余公顷），就疏散 了灾民1万人以上。由于震前公园分布不均匀，服务半径小，实际疏散的灾民只是到三 个公园附近的小广场、学校操场、街头小空地避震。由于这次大地震的突然发生，人们 没有任何准备，更没有形成有组织、有系统的疏散，公园中疏散的人口远没有达到饱和 状态，因此，绿地的疏散人口作用没有得到充分发挥。 2）作为临时掩埋震亡人员的场所 大地震发生后，道路堵塞，交通中断，时值盛夏酷暑，气候炎热，大量震亡人员的 遗体如不及时处理会造成高度腐烂，导致各种疾病的发生和蔓延。在倒塌建筑物现场及 附近硬化路面、广场不宜临时掩埋，而绿地就成了处理遗体的良好场所。人民公园就临 时掩埋了附近西工人新村1～6街近千具震亡人员的遗体，等到人们生活基本平稳后，市 政府统一对各处临时掩埋的遗体进行了清理、消毒和集中掩埋。 3）解决灾民的居住生活问题 唐山市震前的民用建筑多为石炭焦渣屋顶、石墙（少量砖墙）、四梁八柱承重的平 房和少量三层以下的砖混结构住宅楼，抗震性能差。房屋倒塌后灾民可以较短时间内进 行适当清理，并在原地建起防震棚和简易房。部分灾民由于原地塌陷，地震废墟多和人 口伤亡多，无力清理。园林系统职工在三个公园内共搭建了简易住房670户，灾民在公 园中居住几年至十年，分别于1984年至1985年迁出。唯一的6公顷东工人新村居住区的 区级绿地全部被灾民搭起了简易房。地震后一周内，全市断水，公园内游泳池和人工湖 中的水成为附近居民的唯一水源。北寺公园内的一眼废井中的水，为附近居民供水一个 月之久，解决了灾民暂时水源的困难。绿地内的各种落叶乔木，大街小巷及各单位庭院 绿化的树木，为灾民搭棚避震提供了部分材料，解决了燃眉之急，绿地中树木枯枝、少 量灌木成为灾民临时的燃料。 4）作为研究地震的遗址 地震造成了地表的断裂移动，明显的标志之一是行道树的错位，成为研究地震的重 要资料。唐山市岳各庄路东口行道树被地裂缝错开；吉祥路与复兴路交汇处错位明显， 水平移动1.1米，乐亭县赵滩公路地裂缝把行道树错开1‘2米，吉祥路行道树错位已作 为地震七个遗址之一而被保留下来。 5.4 中国城市减灾的能力建设 （1）中国减灾规划与城市减灾能力建设 《中国减灾规划》明确了减灾工作的主要任务是：按照国民经济和社会发展总任务、 总方针，围绕国民经济和社会发展总体规划，加速减灾的工程和非工程建设，完善减灾 运行机制，提高我国减灾工作整体水平，推进减灾事业的全面发展。为完成减灾工作的 主要任务，需要采取的措施是： 其一，进一步确立减灾在保障国民经济和社会可持续发展中的基本地位。各级政府 必须高度重视减灾工作，将其纳入国民经济和社会发展规划，结合本地实际，制定减灾 规划和灾害应急预案，并采取切实有效的措施，积极推进减灾工作。 其二，明确减灾工作的重点，要把大中城市，对国家和社会发展具有全局性、关键 性作用的骨干工程，以及影响全国或较大区域的灾害作为减灾工作的重点，集中力量， 减少灾害损失，减轻灾害对经济的影响。 其三，逐步完善国家减灾管理机制。国务院减灾协调机构要提高减灾综合协调能力。 国务院各职能部门要各负其责，密切配合、搞好协作，切实做好减灾工作。明确中央与 地方的责任，实行灾害分级管理，逐步形成完善的减灾管理体制。 其四，充分利用现代科学技术，提高国家综合减灾能力。特别要加强对重大灾害的 监测和预警，提高灾害信息采集和快速处理水平，做好灾害评估工作。建立减灾信息的 共享机制；完善救灾物资储备制度，进一步加强综合减灾研究，提高抵御灾害的应急能 力。 其五，加强减灾法制建设。积极开展减灾立法的研究工作，健全和完善减灾法律法 规体系，使减灾工作进一步规范化和制度化。 其六，拓宽资金来源渠道，增加减灾投入。各级政府的减灾投入要与国民经济和社 会发展相协调，并随着国力的不增强而相应增加；企业要加强并积极参与当地减灾建设； 充分发挥保险对灾害损失的补偿作用等。 建设部《建筑技术政策纲要》作为振兴建筑业、促进建筑技术进步的宏观指导性文 件，确定我国1996～2010年十五年的建筑科学技术的发展方向。技术路线和重大技术措 施。《纲要》第六方面“提高建筑的综合防灾能力”中指出：要根据各地不同灾种的风 险程度和建（构）物重要性等级提出管理的设防标准；要在建筑规划设计时充分把握灾 情背景；严格按照需求、防风标准及技术规范，推广有效防灾设计技术；城市尤应加强 大型公建防火安全设计；重视城市地下空间建筑的防灾规划设计；大力发展信息技术， 将防灾管理提高到动态的。网络化、智能化水平。我们认为，这是提高城市防灾能力的 不可缺少重要内容，具体讲它们都汲及防灾工程学问题。防灾工程学指运用工程技术和 有关基本科学的原理和方法防治灾害的学科。在防灾工程中，国内外日益重视运用运筹 学科学管理方法进行灾害系统工程及综合减灾防治研究，以求安全少灾的最大社会及经 济效益。应该说，在防灾工程学中可分的学科更多，如城市减灾工程、城市生命线防灾 工程、城市建筑综合防灾工程等。实践证明，当前在城市防灾问题上有一系列决策性问 题应予以解决，即： 其一，灾害防治观念要更新。消极防灾，等于受灾。积极主动防灾的体现是：①实 行灾害研究的先导性、指令性、实用性和预见性；②要有宏观防治与具体防治相结合的 部署原则；③要建立和完善灾害防治体制，灾害防治是一个典型的理论联系实践的问题， 没有正确的理论指导和科学方法，盲目防治，只会大量浪费人力、物力和财力等。 其二，宏观防治与具体防治相结合。①环境、灾害信息的综合处理，如国家灾害防 御部门应建立现代化信息网络；②建立灾害宏观研究管理机构，其职能是使研究在先导 性。指令性、实用性和预见性方面开创新局面；③灾害宏观研究要分块抽调力量，集中 进行研究，目的旨在提高效率；④宏观防治决策的科学性、实用性和法规性等。 其三，灾害防治的法制保障。灾害是自然环境因素包括人类活动在内的综合作用的 产物。灾害防治强调要把经费投入纳入国家预算，重在提高决策者的防灾意识。 其四，节省防灾减灾投资的主要思路。①应用投入产出理论、风险效益和决策分析 方法，研究工程结构和设施防灾减灾的合理设计标准；②由于技术经济性比较的缘故， 不能开始就采取顶级防灾措施，一般宜在项目产生效益及作用后再增强其承载能力和灾 害条件下的安全度水平；③大力发展经济高效及至多功能的防灾减灾措施，以减少防灾 的附加建设费用；④在防灾工程建设中坚持以“示范工程”开路的原则，引进国外先进 科技和高新技术，力争通过二次开发转化为可用于其他能产生直接经济效益的领域，以 形成良性循环；⑤开展建设项目全寿命周期分析，应用工程可靠性及事故分析技术，研 究老化、腐蚀、疲劳、蜕变和性能蜕化的损伤机理，以寻找剩余寿命及防减灾能力评价 的有效方法。 （2）推广防灾减灾高新技术 目前，世界各国有关减轻地震灾害的科学工作者所进行的研究工作主要有以下三方 面：一是抑震。就是从研究发生地震的根源着手，使地震尽量不发生或使它逐步地释放 出能量。目前，在这方面还没有突破性的进展。长远地看，也难以达到预想的效果。二 是地震预报。这个方面虽然取得了不少的可喜成绩，但就整体而言仍处于研究的初级阶 段。震源位置，地震发生时间，地震等级均难以预报准确，最终还是造成极大损失。即 使预报准确，也难免建筑物不倒塌。三是抗震防灾。通过工程和技术措施，保证地震时 建筑和工程设施不遭受破坏或破坏较轻，以达到从根本上减轻和避免地震灾害的目的。 以依靠结构本身的强度和延性来抵抗地震作用为抗震设计理论基础的研究，主要是 采取加强建筑物的整体性，加大空间刚度，高置剪力墙、圈梁、结构柱，改善支撑体系， 改进节点构造，提高建筑材料的强度、延性等措施。隔震是建筑结构抗震防灾的另一种 科学的选择，已引起世界许多国家的关注，它包括基础隔震和层间隔震。基础隔震是在 建筑物与基础之间设计一层具有足够可靠性的“隔震系统”，控制地面运动向上部结构 传递，使得上部结构处于弹性状态，以达到抗震目的。层间隔震即是在原有建筑物与上 部所设质量块（加层、隔热层及水箱等）之间加装“隔震系统”，利用上部质量来有效 地控制下部建筑物结构的地震反应，以达抗震目的。基础隔震与层间隔震均离不开性能 优良的隔震装置。 隔震作为建筑物抗震的一项措施来说，早在古代就已使用，尽管不如现在这样系统、 先进。例如紫禁城地下的“煮过的糯米拌石灰”，又如日本的“横竖交错的多层圆木” 等都是所谓的隔震装置。近代大规模使用隔震装置是在桥梁建设方面。在20世纪60年代 之前，几乎全部桥梁支座都是钢支座。随着化学工业的发展，出现了橡胶支座、聚四氯 乙烯板的平面滑动支座、球型支座及盆式橡胶支座，并相继得到广泛的应用。目前新建 的公路桥梁，几乎百分之百地使用板式橡胶支座和盆式支座，跨度在32米以上的铁路砼 桥几乎全部采用盆式橡胶支座。当今我国桥梁文座的加工水平已达到并接近国际先进水 平。在上海南浦和杨浦大桥的引桥上均采用最先进的盆式橡胶支座。我国自60—70年代 隔震装置才开始被着手研究，并正式用于建筑物的隔震、减震上，80年代至今逐步形成 抗震方面的热点，一方面加强各种隔震装置的研制开发；另一方面研究如何将隔震装置 有效地应用到抗震工程上。 隔震装置系统由隔震器、阻尼器、地基微震动与风反应控制等部分组成，作为系统 必须具备各方面的功能，必要时还要设置安全保险构造，且成本要低。隔震器的作用是 一方面支承建筑物全部重量；另一方面应有相当的变形能力和良好的恢复力。阻尼器的 作用是吸收地震能，抑制地震波中长周期成分可能给仅有隔震器的建筑物带来大的变位， 并且在地震终了时帮助隔震器迅速恢复到原位。设置地基微震动与风反应控制装置是为 了增加隔震系统的早期风度，使建筑物在风荷载与地震作用下能够保持安全。 考虑到万一出现个别隔震器失效情况，需要立即、自动地提供支承以替代失效的隔 震器工作，保证建筑物仍然处于安全状态，等待替换新隔震器，可设置安全保险构造。 一般的隔震器和阻尼器有： 总之，建筑结构隔震、减震技术已是当今地震工程研究和实践中的热点之一，很多 专家将其研究重点从传统的依靠结构本身的强度和延性来抵抗地震作用，转向设置隔震、 减震机构来消耗地震能量的主要原因有二点：①人们已不满足“小震不坏，设防烈度不 修，大震不倒”的设计思想，渴望使结构具有更高的抗震安全可靠度，在强烈地震中不 发生较严重的损伤。②由于强震地面运动因有的复杂性和预测工作的高难度，使人们逐 渐认识到在结构抗震设计中，以人为确定的地面运动强度和谱特性为设防目标的传统抗 震设计方法，包含着由于地面运动不确定性可能引的风险，为了降低这种风险，除了应 加强地震研究以外，更为现实的途径是使结构具有抗御不同地面运动特性的能力，使类 似于共振的现象在地震中不可能出现。 建筑结构采用隔震、减震技术的抗震方法有以下特点： 1）由于隔震、减震装置的承重构件与承受水平地震的构件分开，使承重构件受到 较小的水平力，避免其在强地震作用下进入塑性状态，从而可靠地提高了地震作用下结 构的安全度和可靠度。 2）隔震方法能够较为准确地控制传到上部结构的最大地震作用，且受力明显，从 而克服了传统抗震方法中设计结构构件难以准确地确定其荷载的困难，降低了地震作用 的不稳定性。 3）隔震方法把结构的变形局限在隔震层上，结构自身的相对变形大大减小，甚至 在强震时仍保持在弹性范围内，可以保护非结构构件（如昂贵装饰、贵重仪器、设备等） 不受地震的损坏，从而适合第三次工业革命对建筑的要求。 4）隔震、减震装置即使震后产生较大的永久性变形或损坏，其复位、更换、维修 也要比更换、维修结构构件方便、经济，隔震结构的修复也比修复传统结构要容易得多。 5.5城市综合减灾安全风险评估体系 现代灾害风险分析是对风险区遭受不同强度自然灾害的可能性及其可能造成的后果 进行定量分析和评估。它涉及到以下三个主要方面： 1）致灾因子风险分析。在自然灾害系统中，灾源称为致灾因子。例如，地震、洪 水均称为致灾因子。致灾因子风险分析的主要任务是，研究给定区域内各种强度的自然 灾害发生的概率或重现期。 2）承害体易损性评价。a）风险区确定：研究一定强度自然灾害发生时的受灾范围； b）风险区特性评价：对风险区主要建筑物、其他固定设备和建筑内部财产，风险区内 的人口数量、分布和经济发展水平等进行分析和评价；C）抗灾性能分析：对风险区的 财产进行综合性能分析。 3）灾情损失评估。评估风险区内一定时段内可能发生的一系列不同强度的自然灾 害给风险区造成的可能后果。在国内，通常说的自然灾害风险，主要是致灾因子 （hazaxd）风险，侧重于自然系统，因此，在地震工程领域，也叫危险性分析。事实上， 致灾因子是导致自然灾害风险的要素之一，易损性和社会经济特性决定了是否成灾。经 济要素与损失大小关系密切，这方面的工作，国内一直研究得很少。所以，我们倾向于 将自然灾害风险译成Risk of natural disaster，这与“国际减灾十年”的英文说法 International Ten Years for Natural Disaster Reduction相一致。因此，自然灾害 风险分析应归结计算出Risk of disaster，而不是Risk ofhazard。这就决定了自然灾 害风险分析的基本原则是：由各灾种的专家提供该区域内自然致灾因子发生时、空、强 的可能性数值，由防灾减灾工程师依据致灾因子强度，提供人类社会系统各种破坏的可 能性数值，由经济学家和社会学家们依据破坏程度，推测各种损失的可能性数值，最后， 由自然灾害风险分析人员将三个环节的可能性数值组合起来，给出损失风险。 根据国家减灾委的部置，在北京市计委的指导下，北京减灾协会在1995年上半年组 织编写了《北京市1995—2010年减灾规划纲要》，提出了北京市“九五”和2010年防灾 减灾规划的基本思路。根据国务院对《北京城市总体规划（1991年至2010年）》批复的 要求，从全国政治文化中心的地位和市情出发，与2000—2010年社会经济发展的战略目 标相衔接，最大限度地减少灾害损失和人员伤亡，保证安全生产，保持社会稳定，保障 首都社会经济的持续发展和现代化城市的建设。 ①减灾与社会经济发展战略紧密结合，以防为主。②从国情和市情出发，主要依靠 北京市的多渠道投入，同时积极争取国家对重点减灾工程的支持和国际减灾技术合作。 ③根据城乡一体化的原则，以规划市区为减灾重点设防地区。④充分注意到北京的减灾 工作对全国和世界的影响，特别注意加强中央领导机关和涉外机构集中地区、人口密集 的繁华商业区和集中居民区、重点经济开发区、重要名胜古迹、科技文化设施以及城市 生命线系统的防灾保障。⑤减灾总体规划与行业减灾规模结合，减灾重点工程优先项目 与示范项目、示范区建设相结合，工程项目与非工程项目相结合。③体现科技是第一生 产力，减灾首先要依靠科技的思想。 根据对城市灾害指标体系建立的上述总体思路，我们将评价指标集划分为城市灾害 危险性评价指标子集、城市易损性评价指标子集和城市承灾能力评价指标子集。具体讲： 其一，城市灾害危险性评价指标子集。城市所处的地理位置、地质条件、气候条件 和人为影响程度构成了城市特有的灾害环境。不同城市由于灾害环境不同，其所可能发 生的灾害种类和强度都会有所不同；而城市减灾管理的直接作用对象是城市灾害，只有 针对城市实际的灾害环境，分析各种致灾因子，有的放矢地采取管理措施，才能达到减 少灾害的目的。因此，对城市灾害危险性的评价是必要的。这里需要指出的是，本减灾 管理评价指标体系中的“灾”，主要考虑对我国城市危害较大的地震、洪水、风灾和火 灾。据此，我们选择了以下的评价指标： a）自然灾害综合危险性评价指标：自然灾害综合分区等级； b）地震灾害危险性评价指标：地震基本烈度； C）台风危险性评价指标：台风频次（次／年）； d）洪灾危险性评价指标：年平均大暴雨日数（天／年）； e）火灾危险性评价指标：火灾发生率（次／年·10万人）。 其二，城市易损性评价指标子集。城市易损性是通过对城市规模、发展状况的评价， 来反映城市在遇到灾害时可能受到的损失程度。对于一个城市来说，它的规模越大，发 达程度越高，一旦发生灾害，它所受到的损失就越大。城市的减灾管理工作，必须充分 考虑城市的规模、地位及建设水平，这样，才能建立起一个与城市实际发展状况相适应 的减灾管理体系。相应地，要能够全面地评价城市的减灾管理工作，就必须考虑城市的 易损性评价问题。易损性评价指标包括： a）城市政治状况评价指标：城市行政级别（按首都、直辖市、省会、地区级城市 一般城市分为5级）； b）城市社会状况评价指标：人口密度（人／平方公里）； C）城市经济状况评价指标：经济密度（每平方公里面积上的国内生产值）； d）城市交通运输状况评价指标：城市年货运量（万吨）； e）城市建筑状况评价指标：建筑密度（每平方公里上的建筑面积）； f）城市生命线状况评价指标：单位面积上的煤气管道长度；城市全年用电量等。 其三，城市承灾能力评价指标子集。城市承灾能力是指城市对某一种或多种灾害的 预测、防御、救护及恢复能力的综合，反映了城市抗御灾害整体水平。这种能力，直接 决定了城市可持续发展的能力。对城市承灾能力的评价是本评价指标体系中最主要的组 成部分。其评价指标包括： a）城市灾害预测能力评价指标 ●地震预测能力指标：地震台网监控能力； ●气象预报预测指标：风、暴雨、雪等突发天气事件的出现概率； ●火灾报警能力指标：119火警线和火警调度专用线达标率。 b）城市防灾、抗灾能力评价指标 ●防震能力评价指标：建筑物防震达标率； ●防洪能力评价指标：单位面积上的下水管道长度，城市防洪标准； ●防火能力评价指标：工程消防设施达标率，城市消防站布局达标率； ●减灾文化教育评价指标：减灾知识教育普及率； ●减灾立法普及指标：减灾法规完善率。 C）城市救灾、恢复能力评价指标 ●通讯能力评价指标：电话普及率（每百人拥有的电话数）； ●交通能力评价指标：道路面积比例（单位面积上的城市实有铺装路面积）； ●急救医疗能力评价指标：每万人拥有医生数； ●防灾保险能力评价指标：人均承保额。 值得指出的是，在城市防灾安全对策中不可忽视GIS（地理信息系统）的作用。如 城市规划与抗震设计中，以往的城市震害经验表明，城市规划的好坏直接影响着城市的 抗震能力。近几年来，我国利用GIS实现城市的规划方面有了很大的进展。在城市交通 的优化。基本资源（公共服务设施和市政公用设施）配置、城市选址等方面，开发出许 多基于GIS的应用系统。这些都为城市综合抗震能力的提高起了相当大的作用。例如， 场地条件对震害有很大的影响，利用GIS的空间分析功能，结合地震危险性分析的成果， 可以容易实现城市的布局优化，从而避开不利的场地。在恶劣场地中寻找“安全岛”， GIS的优点更明显：城市震后应急制度是建立在震害信息，救灾人力、物力供应信息的 基础之上的，根据震害分析和救灾力量的分布，利用GIS的网络分析功能可快速实现资 源的分配。由于受经济能力、科技水平的限制，目前，对城市所有人工设施都进行抗震 加固是不可能的，同时，结构易损性随结构空间上的分布而变化。因此，在城市规划的 同时，利用地震危险性和危害分析的结果，借助GIS技术可方便地确定优先抗震加固的 地域和人工设施。 5.6 城市综合减灾信息系统 （1）地理信息系统概述 地理信息系统简称GIS，是国际上近些年发展起来的一门新兴的边缘科学，它是利 用现代计算机图形和数据库技术来输人、存储。编辑、查询、分析、显示和输出地区图 形和属性数据的计算机系统。GIS以数字表示景物的空间位置，将数字和图形结合起来， 支持数字思维并与空间思维同时进行，是一种新型的地理综合思维工具。GIS将图形、 图像、属性及专业模型融为一体。既可以提取空间定量信息，又可以将数字分析的结果 表达为空间图形，可以得到许多不能直接观察到的空间特征，为空间特征之间相关的研 究提供了一种有力的工具。GIS从其诞生之日起就受到世界各国的重视，许多发达国家 投入了大量的人力、物力和财务对GIS技术进行研究、开发和应用。我国的GIS研究和应 用起步于80年代初，经历了准备、起步和初步发展三个阶段，目前已在GIS理论、技术、 方法、应用模式、地理模型、软件系统和专家系统的建立等方面取得了重要的进展。 地理信息系统应用于地理研究、区域规划与决策服务，具有以下三个方面的特征： ①具有采集、管理、分析和输出多种空间信息的能力，具有空间性和动态性；②以区域 研究和区域决策为目的，以空间模型方法为手段，具有区域空间分析、多要素综合分析 和动态预测能力，进而产生高层次的决策信息；③由计算机系统支持进行空间宏观数据 管理，并由计算机程序模拟常规的或专门的地理分析方法，作用于空间数据，产生有用 信息，完成人类用手工难以完成的任务。计算机支持是GIS的重要特征，使GIS得以快速、 精确、综合地对复杂的地理系统进行空间定位和过程动态分析。 当具有一定专业知识的人员使用GIS时，他所面对的就不单是毫无意义的数据，而 是由空间数据组成的现实世界上的一个抽象模型。它比地图所表达的自然世界模型更为 丰富和灵活，它可以按应用的目的观察这个现实世界模型的各方面的内容，也可以提取 这个模型所表达现象的各种空间尺度指标。更为重要的是，它可以将自然发生或思维规 划的过程加在这个数据模型之上，取得对自然过程的分析和预测的信息，用于管理和决 策，这就是GIS的深刻内涵。 （2）城市消防信息管理及指挥决策 城市火灾有别于其他灾害，它具有突发性、随机性等特点。一旦发生火灾或扑救不 及时，就会给人民的生命财产带来巨大的损失。因此，搞好城市消防工作，始终是各级 政府关注的焦点，并在市政建设中占有重要的地位。国外一些发达国家把GIS、GPS、遥 感技术和通讯系统很好地结合起来，建成现代化的防火体系，在城市消防中发挥了很好 的作用。我国现阶段在应用这些现代技术手段方面还有很大差距，城市消防系统还存在 许多不足，主要表现在： ①火警电话的处理基本使用人工记录的方式，效率低、查找复杂，核实火警信号的 “真伪”性存在一定困难； ②现行的无线通讯网络其通讯能力、覆盖范围、稳定性均不大理想； ③消防车辆的调配是通过有线和无线通讯来实施的，准确性、时实性均较差； ④火警处理和指挥需要人工查找有关灾情资料、地图等信息，导致反应速度缓慢， 延迟战机，损失巨大。 因此，利用现代化的技术手段，来提高城市消防的现代化管理水平，已经迫在眉睫。 城市消防部队的主要工作是防火监督与建筑审核；火警的受理与指挥灭火；火因调查与 社会宣传等。这些工作中的80％以上的业务都不同程度地与图形有关，而消防设施、设 备的大部分数据都具有地理属性。应用GIS可以把这些庞大的地理信息及相关数据存储 计算机中，建成城市消防系统的空间数据库。必要时可以迅速检查到有关信息，把各种 信息相互叠加、组合加以利用，可有效地参与城市防火的各种业务与研究工作。 应指出：城市消防信息的表达、管理和分析等方面，具有空间性、动态性、定量性 和综合等特点。 1）空间性：一般来说，城市火灾是在空间发生，灾害的影响是在空间上分布的， 紧急呼应、扑救和重建也是在一定的空间范围内进行的。因此空间特性是城市防火研究 的重要方面，然而，国内目前实际的研究工作对空间性重视不够，防灾规划的各类预案 由于缺乏空间性，因此可操作性差。当应用GIS参与城市防火的研究工作后，以上问题 将会有很大改善。 2）动态性：城市消防的进一步发展，要求各种信息、规划、预案。措施和对策不 断地变化和趋于完善。目前的实际状况是，我国大多数城市还没有建立起城市基本信息 库，曾花费了大量人力、物力、财力进行的各种工作，有些是重复的，有些仅以报告、 报表形式给出，一则难以使用；二则不能实现动态管理，随着时间的推移，作用会越来 越小。GIS的应用，对于上述情况会有很大的改观。它可以对数据进行快速更新，结合 各种最新的数据和预测模型，真正实现动态管理。 3）定量性：在城市消防中经常需要许多定量数据（如位置、长度、面积等），由 于空间指标量等和空间匹配的困难，有些数据很难得到。应用GIS可以快速获取多种空 间指标，实现不同空间特征的匹配，因而能获得与属性信息结合得更为密切的测量结果。 4）综合性：城市消防与空间地域、人文景观密切相关，涉及到城市建设的许多方 面，一处起火可以涉及周围几个单位及政府的几个部门。这些非定量的模糊控制，应用 GIS中的一些分析手段，可以较好地得到解决。 （3）消防减灾决策数据 在城市消防信息系统中涉及到的数据，种类繁多，建库的工作量非常大，实际操作 时必须统筹考虑，逐步实施。在建立数据库的过程中，要考虑到实际管理工作的需要和 进一步分析其中信息的可用性。大致包括以下内容： 1）重要防火单位信息：包括单位名称、地址、建筑物类型、用途、电话、防火等 级、危险品存放、所属消防支队等； 2）消火栓信息：包括口径、类型、型号、地点、阀井尺寸、管件组成图、接软管 口规格、方式及数量等； 3）阀门信息；包括阀门类型、口径、型号、旋转方向、控制管长度、管件组成图 等； 4）供水管线信息：包括管材、管径、长度、接口、铺设年代、埋深等； 5）消防队信息：包括级别、地址、电话、人员配备、业务职责、保护区范围、面 积、车辆及设备配备的情况等； 6）火灾档案信息：包括单位、地址、电话、报警人姓名、电话、火灾类型、着火 日期、火灾调查措施、损失、伤亡等； 7）主要医疗救护单位信息：包括名称、地点、电话、等级、类型、医护力量、最 大接收人数等； 8）电话号码信息库：包括检索号、单位、地址、人员职务、电话类型等； 9）城市路网信息。 这些图形及属性信息很好地组织协调在一起，构成了城市消防系统空间数据结构， 确保了数据管理中的协调性、灵活性及可扩充性，是城市消防工作的主要依据。 5.7 21世纪中国城市建筑防灾的六点思路 思路一：加快城市灾害学学科体系建设 从系统科学及学科分类上讲，城市灾害能否得到科技界的公开确认、主管部门的主 动认可和最终纳入国家标准学科分类序列，即取得法定的学科地位，是学科创建成功的 最重要标志。这里我们按学科分类为基础进行学科分类的原则，将应用“分类体系的学 科遵循从理论到应用；从一般到个别；从抽象到具体；从普通到应用；从简单到复杂； 从低级到高级；从宏观到微观的排列顺序”的学科分类的方法，提出城市灾害的基本理 论框架。大量研究表明，看起来孤立的城市灾害（事故）事件之间，通过“链”而紧密 联系并构成灾害系统。城市灾害学作为一门学科至少要回答如下问题才不失学科的科学 性及创新性，即：①城市防灾减灾总构想；②城市灾害的特点，如危害性、相关性、多 样性、地区性、突发性、群发性、模糊周期性、社会性等；③城市灾害的性质；④城市 灾害致灾机理及形成要素；⑤灾害模型论，如模型概念、系统动力学、风险分析、危机 控制、层次分析法等；③城市减灾工程决策与减灾对策分析，如灾害预测与灾害经济学 等。 思路二：加快《城市防灾法》的立法研究与实施 建立和健全可持续发展观指导下的《城市防灾法》及其体系研究是日益严重的城市 灾情的客观要求。实现城市综合减灾法制化，是我国城市减灾工作尤其需要的。然而， 迄今我国城市减灾的法学研究尚未起步，若不加强法制建设，减灾规划有形同虚设的危 险。笔者认为，这一主题首先应成为各级决策部门，各级人民代表大会关注的重点。减 灾进入法律调节的领域，是现代社会的产物。减灾是一项十分复杂的社会系统工程，为 了减轻灾害所造成的损失，除了加强灾害预报、预防、应急抗灾行动和救护工作外，还 要用法律手段统一规范人的行为和活动，限制人的不安全行为。减灾是全民的事业，必 须充分发挥各级政府在减灾中的主导作用，组织发动全民投入减灾，另外也需要用法律 手段调整和协调国家、企事业单位、社会团体及个人在减灾工作中的关系，明确各级政 府及主管部门在减灾工作中的职能、权限、责任和义务，把减灾工作纳入法制的轨道。 虽然我国已先后颁布了一系列有关减灾的法律、条例、规定，对促进我国减灾事业的发 展、保护公民生命财产安全、调整减灾活动中各种社会关系等方面，提供了法律保障， 但是从总体上看，我国的减灾立法还处于相对落后的状况。我国的减灾法规，根据制定 机关和法律形式的不同，可以分为不同层次的法规，根据减灾法律规范所包括的内容的 不同，可以划分成不同部门的法规。根据具体国情和实际需要，我国的减灾法体系应当 包括综合减灾基本法、部门减灾法、减灾行政法规和规章、地方性减灾法规四个层次。 作为编研《城市防灾法》及其立法研究要注意两点：其一，强化城市防灾管理立法体系 研究，并落实在程序及细节上，日常出现的城市建设问题并不都与灾害有关，而减灾又 是特殊的应急行为。因此城市建设防灾立法的工作应如消，防审查。安全防范审查一样， 开展以城市重大项目风险评估的立法研究。从某种意义上讲，呼唤《城市规划法》修改 及《重大建设项目的风险评估导则》立法已势在必行；其二，强化编研《城市防灾法》 等立法体系。 思路三：加快城市综合减灾机构建设的思路 第九届全国人民代表大会强调精简机构，但其实质是建立高效务实的国家公务员队 伍。撤消及合并有关管理机构并不意味着不增加新的具有综合职能的机构，如新组建的 国土资源部是由地矿部、土地局、海洋局、测绘局四个单位组建而成的，但它决不是这 四家单位简单的拼揍。合并，而是要通过改革转变职能，建立适应社会主义市场经济体 制的统一、协调、高效的国土资源管理体制，使国土资源和自然资源中的大部分，从陆 地到海洋，从土地到矿产，总的来说实行集中统一的管理。作为国家最主要的资源管理 部门，国土资源部承担着我国主要自然资源的管理职能。从总体上看，它的核心职能是 管理。而规划特别是通过资源调查、评价而制定的规划，是政府管理资源的重要手段。 保护和合理利用自然资源是管理的根本目的。政府管理自然资源最主要的手段是依法行 政。自然资源规划是实现自然资源合理利用和保护的重要手段。构想中的城市减灾管理 机构，不是为增加新机构，而是在高效、协调的统一系统思路下按新机制将城市抗震、 水利、气象、事故及危险源、交通、消防、急救等防救灾机构重新组织起来，形成互补 的、快捷运转的现代化城市必备的应急机构。 思路四：加快落实城市总体规划中的防灾减灾内容 1993年10月6日国务院在批复北京城市总体规划中强调：“北京是一个重点设防城 市，必须逐步建立城市总体防灾体系，确保首都安全。”在北京城市总体规划中除总则 外，共涉及18个问题，第十六方面是城市防灾。其中：99条为城市防灾指导思想，89条 为首都人防建设；90条为抗震设防；91条为城市消防；92条为城市防洪；93条为北部及 西部山区泥石流灾害。应特别注意，从联合国“国际减灾十年”的要求看，迄今相当部 分还有待于深入。因为现在的问题是北京尚没有开展系统性对照总体规划的减灾活动。 建议应加强城市建设的宏观控制，强化规划管理并开展防灾减灾规划执行情况的检查。 思路五：城市综合减灾呼唤城市安全文化 安全文化是一种伴随社会文明、人类进步而势不可挡的文明洪流，是通过社会遗传， 代代相承，并不断注入安全物质及精神的安全文化场。其要点是：①安全文化建设合乎 国情。安全文化氛围的建成，是长远的，也有很多困难。我们要发动每个领域的人从各 自的具体的事做起，才能建成这个氛围。正是因为中国的国情和诸多因素，才使安全文 化成为一个为众多的人所重视的问题，以致成为改变中国人现状和走向未来的一种新的 思路。②建设安全文化要坚持几个结合。其一，应按国家的实际来搞安全文化，安全文 化建设是社会发展到一定程度的事；其二，安全文化与社会主义市场经济结合起来，这 与我国法律法规有关系，应与我国的经济管理模式结合，要考虑如何把安全文化与安全 管理结合起来；其三，安全文化的推进过程中缺乏安全考虑，这些都是中国的实际及国 情。③宣传城市综合减灾意识和风险观。21世纪初，全国人口的三分之一集居城市，都 市和社区的安全、减灾和环保问题必须树立综合协调的安全减灾风险观。一般地讲，城 市住区环境包括宏观的区域自然环境、中观的城市环境和微观的住宅环境三大部分。城 市住区的减灾生态建设和可持续性对策是：第一，给公众提供安全保障的住区；第二， 加强住区的生态规划及管理；第三，强化绿色居住建筑体系的发展及概念的拓展；第四， 关注城市地下住宅空间资源的利用及开发；第五，逐步形成住区安全减灾产业等；第六， 强化加强民国安全文化应急素质教育。“无知将酿成最大的灾害”，所以呼唤社会关注 减灾及其自身平安建设是国家精神文明及科学普及的重要任务之一。 思路六：中国城市综合减灾要兼顾战备观 1999年3月以来空前的“人道主义”灾难降临南联盟，“科索沃”成了许多人挂在 嘴边的词。看看电视中硝烟滚滚、遍地残垣的南联盟及1999年5月8日北京时间凌晨中国 驻南使馆被以美国为首的北约导弹击中的事实，我们会发现，和平的日子竟是这样脆弱， 宣称“人权至上”的美国是那样的虚伪。只要有心留意在我们的不少城市，尤其是大中 型城市中，军事、政治、经济等主要目标相对集中建筑的现象并不鲜见。透过远在千山 之外的硝烟阴霾，我们不能不提出这样一个问题：在某一天，假如战争的恶魔突然出现 在我们的上空，这将会造成怎样的严重后果。为此，我们的建言是： 其一，强化现代化人防工程建设的管理，要最大限度地恢复人防的备战功能，不可 全盘商业化；其二，城建布局必须考虑备战功能。应看到：在我们的不少城市尤其是大 中城市，有些重要目标布局相对集中的问题是较为明显的。在某大城市，某高级军事指 挥机关与该市最大的商业中心相距不足30米，与这个市的铁路交通枢纽也就是千米左右。 也是在这个城市，在距广播电视中心仅数百米的方圆之内，不仅有两所著名的大学，还 有一座大型化工厂。在某省会城市，那里的省政府、省委办公大楼与驻军的一个军事指 挥机关相距仅在千米之内。在另一大城市，重要目标布局集中的现象就更为明显，在方 圆不足千米之内，不仅有交通枢纽，还有电视大楼，更有军事机关；在这个市，市府机 关与指挥机关仅一墙之隔。为什么会造成这样的情况？分析表明，过去城市规划和布局 重要目标时，必须考虑其“隐蔽”性，在设计思想中要有充分体现。具体实施时，要召 集军事和人防专家等反复论证，充分考虑军事专家的意见，最后形成决策，这样城市重 要目标的建设布局就可以较好地贯彻国防要求。现在和平建设几十年了，似乎早已没有 了这根“弦”。并且随着科学技术的飞速发展，如今高技术手段在军事、国防以及众多 领域里的广泛应用，人们似乎觉得隐蔽已经不可能了，所以也就没有隐蔽的必要 既然 隐蔽不能成为可能，一些重要目标比如军事统帅机关、政府办公大楼、交通枢纽等的布 局是集中还是分散，也就不显得那么重要 实践中发现，在城市重要目标建设方面，也 曾通过邀请机关参与研究。论证，形成决策的措施，使城市重要目标布局不仅相对科学、 合理，而且十分重要的是基本达到了符合国际要求；到目前虽然人们依然坚持在重要目 标建设时召集军事机关参与建议和意见，但应该承认，较长一段时间来，人们过多考虑 了使用方便、交通迅捷、经济效益明显及其易于城市功能发挥，方便居民生活和保护文 化古迹等，是否注意国际需求或是防空防灾，相对就考虑较少。这样，重要目标的布局。 配置就有可能出现过于集中或较为“暴露”的现象。 因此，必须全面关注城市建设与人防关系，处理好城市防灾建设与人防关系。 ------------------ |
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