俗话说，便宜吃穷人。今天图便宜、图省钱，明天就要付更高成本，居家度日和经营城市是一个道理。要想走一条低成本的城市化道路，在城市规划、建设和管理中就一定要高标准！

一、做好二十年间五亿农民进城的准备

有人预计，到2010年，我国城市化将达到45%左右，这期间全国将有2亿左右的农业人口转化为非农业的城镇人口。20年内，将有5亿农民成为市民。可以说，未来的20年里，中国将"从农村搬进城市"！这是一项极为宏大而艰巨的历史性进程，是人类史上罕见的奇观。

佩卡·库西说，乡村主要是解决人类的生物学需求的；而城镇，只有进人城镇时代，人类自己的人类学需求才找到了解决的途径。

这是因为工业文明的特点是社会化、大生产，要求人口、资金、资源要尽可能集中。因为集中能带来显著的集聚效益和规模效益，而城市就是集中的产物。集中起来的好处是节省了基础设施的投资，分散居住就业的农村或是小集镇，要想获得与城市相当的基础设施，要付出大得多的成本。

城市化又是农民市民化的过程，城市化可以使更多的中国农民享受现代文明。有人估计，我国城市化速度比工业化速度落后10个百分点以上，这意味着在现有的经济结构下，有1亿多农民本应生活在城市中。假如中国人口的主体没有进城，我们就不可能彻底改变作为一个农业国的面貌。我国人民生活质量也难有全面提高。因此，离土不离乡式的工业化，在就业和生活质量提高方面，就不如让大量的农业人口名正言顺地成为城镇居民。

现在，全国三个农村人口的商品购买量才相当一个城市人口的消费量。假如说农村的八亿人口中有一两亿人转移到城市，就等于我们现在城市的消费量增加60%——70%，如果有三亿人转移过来就更不得了，等于现在的城市规模要翻一翻。所以说，农村的工业化城市化是经济增长的巨大潜力所在。

发展农村小城镇政策已经提出近20年，为什么在市场经济条件下小城镇在吸纳农村剩余劳动力方面的作用不但没有加强，反而弱化了呢？为什么许多地区农村小城镇建起来了，但是，当地的农民还是往大城市跑呢？凌耀初指出，原因是小城镇与大中城市在就业机会、收入水平、生活质量和信息获取等方面存在着很大的差距，小城镇的城市积聚效益明显低于大城市。于是导致人们特别是年轻人的就业地点总是首选发达的大城市。

发展各类城市有其自身的规律，如果一相情愿，过分强调发展农村小城镇，只能造成资源的浪费。我国大中城市第三产业的发展是不充分的，城市基础建设的欠帐也很多，就其吸纳劳动力的能力来讲是不充分的，因此，今后我国推进城市化政策的重点应当从控制城市规模转到充分发挥城市的积聚效益和形成合理的城市结构上来，要消除农民进城的制度障碍，少数大城市对农民工的歧视性政策和限制措施应当被废除。要给予进城农民以"市民"待遇。

二、从"城乡一体化"到"城市化"

广东顺德市为了城市化，不断超越自我。几年前的口号是"城乡一体化"，2000年10月10日，市委扩大会议作出重大决策：把建设思路由城乡一体化迅速调整到城市化上来。明确地改"城乡一体化"为"城市化"。一场影响深远的改革正在顺德进行。

顺德农村以城市化为导向的改革，主要内容包括：

1、加大农村区域重组力度，加快城市化改造步伐

按照"合并自然村，建设中心村，重点发展小城镇"的指导思想，坚决推进村的合并和"城中村"的改造工作。对地域相连、规模过小、历史上曾经分合的村，原则上要进行合并重组，特别是人口在2000人以下的村，必须进行合并。对有计划合并但存在较多历史遗留问题的村，要本着"先合并，后解决"的原则，在村合并后，统筹协调解决各种遗留问题。

对市中心城区和各建制镇的城市规划区内的"城中村"以及位于城乡结合部、人均耕地面积低于全市人均水平1/3的村，必须进行城市化改造，将村民委员会改为居民委员会，将原村民的农业户口转为非农业户口，将原属农民集体所有的土地转为国有土地。

"城中村"经改造后，按城镇的管理方式和运行机制管理。原村民农业户口转为非农业户口后，享受城镇居民同等的待遇，履行同等的义务。从村委会改为居委会时起6年内，按农业人口生育政策可以安排二胎生育指标的夫妇可保留农业户口，但期间不得享受城镇非农业人口的待遇。

2、固化农村股份合作社股权，量化股份合作社资产

股份合作社的股份分为集体股和个人股，原则上集体股占20％，个人股占80％。到2001年9月30日24时止（计划生育年度统计截止日）在册的农业人口（包括外嫁女及其子女），除原在城镇工作已享受退休待遇的农业人口、或在入户时已签订不享有股权合约的迁入农业人口之外，均可获一次性配置的股份，固化股权。股东的股份配置，可参照原有股份合作社的股份配置或由股东代表大会确定。股权固化后，股东的股份不再随年龄的增长而变化，新生婴儿和迁入的农业人口不再配置股份；今后如要扩股的，须按市场行为用现金购买，并经股东代表大会讨论决定。股东迁出或死亡后，其股份可以转让、继承和赠与。

股份合作社的资产，按股权设置集体占20％、个人占80％。个人部分按固化股权后的股份量化到个人，其中：现金部分一次性量化兑现；向外投资性资金视回收情况分5年量化兑现；经营性物业可通过投标出让回收资金量化兑现，或继续招标出租按股分红。今后股份合作社的集体股及其收益，不得量化到个人，留作集体积累，用于公共事务、福利事业开支。今后的征地补偿收入，留20％作为集体股收益，另80％按固化股权后各股东所拥有的股份份额一次性量化到个人。

3、规范村级集体资产的管理和运作

村（包括居民区）级集体资产不得量化到个人，由各村成立村级集体资产管理公司进行管理和运营。村级集体资产管理公司按《公司法》进行组建，实行独立核算，自负盈亏，具有独立的法人资格，接受村委会（包括居委会）的领导。各村现有的经济联合社归属资产管理公司管理。资产管理公司的法定代表人由村党支部和村委会讨论决定后，由村委会任命；

村级集体资产的收益，扣除资产管理公司必要的费用开支外，主要用于当地社区公共福利事业等费用开支，不得用于市核定配置人数内的"两委"成员的分配开支。

村级集体经济的债权债务关系归属村经济联合社；股份合作社的债权债务关系归属股份合作社。

4、转变村委会的管理职能，调整基层管理人员的供给关系

全市村委会要尽快推行"定职能、定机构、定人员、定经费、定分配"的改革，实行政企分开、政事分离。今后村委会主要职责是履行村民自治范围内的事项和协助镇政府从事行政管理工作，办理本村公共事务和公益事业，指导股份合作社的工作等。不能直接参与任何经济经营活动。

"两委"成员配置按辖区内常住人口数来确定：4000人以下的配置4人，4000人以上、1万人以下配置5人，1万人以上配置7人。村委会不单独配置会计、出纳，由村资产管理公司财会人员兼任。村委会其他管理架构和工作人员的配置，由市有关部门和各镇另行核定，人员经费由村自行解决。

5、加大村一级集约建设力度

调整农村留用地政策。取消农村工业留用地指标；固化农村村民住宅留用地指标。今后市政府向中心城区范围内农村新征用集体土地，分别按征地量的10％给村、5％给区（镇）作发展留用地。村一级的留用地，在符合规划的前提下可作为补充村民住宅留用地；或对原经批准非集约工业区用地指标填平补齐；以及在年度开发计划指标的调控下，通过招标、拍卖推向市场，发展商贸业和房地产业。

大力推行集约工业区建设。今后全市工业区的开发必须由镇一级按照规划，连片开发，集约建设；村一级不再允许新办工业区。各镇每个集约工业区的总体规划开发面积不少于2000亩。

优化公共事业资源配置，加大公共基础设施向市中心城区和镇城区集约建设的力度。鼓励各村连片集约建设公共设施和农民公寓住宅。

高标准城市化是此次改革的特点。顺德人提出要加强城市社区集约建设，完善城市配套设施和公共服务，鼓励建设配套齐全、管理规范的规模住宅区。逐步改变乡村住宅建设方式，鼓励建设公寓式的农民住宅新村；严格控制农村宅基地的用地面积。推动公益事业集约，加速规模教育的发展，对办学政策进行适应性的调整，从过去"三级办学"逐步改为"一级规划，两级管理，三级出资"。推动人口集约。没有人口的集聚，就没有城市化水平的提高。

三、小城镇要有优势，就不能太小

其实，明星小城镇都不是计划出来的，都是从市场中发育出来的。市场有一个起始的经济规模，不可能太小。我曾经考察了广东惠东黄埠镇鞋城里企业家之间的"谱系"，发现他们大都出自最初的几家制鞋厂，而这几家厂的老板，又都是最初回到镇里来办厂的一位港商的门下。这种谱系非常象硅谷中的众多企业与仙童公司的关系。这种创业的链条如同滚雪球，把四周乡村的人们甚至其他省份的人们都聚到这里，成为打工者。而强烈的致富冲动和创业激情，使每一个今天的打工者都在做着明天创业的梦，这就是苏南和广东专业批发市场的活力之源，也是小城镇发展成为大城市的秘密所在。

广东南海的西樵镇，历史上就是生丝出口的基地，中国近代第一个民族工业的缫丝厂就诞生在这里。八十年代以来成为化纤面料批发市场，自不足为奇。

苏南地区也是这样，那里的乡镇企业对信息异常重视并在国内广设信息窗口，80年代中期仅无锡市所属3县（市）、郊，就在全国各地设有1万多个，信息员4万多名，能够迅速、及时、准确地向企业反馈信息。相反，行政计划出来的小城镇，往往有镇无市，缺乏活力。

以浙江省为例，1996年底，全省共有设市城市35个(其中，特大城市1个，大城市2个，中等城市6个)，建制镇965个，城镇人口达1474万人，城市化水平已上升到33.5%，标志着浙江城市化开始进入高速发展时期。但在全省960多个建制镇中，单个城镇人口规模太小，大量的是不足1万人。（《中经网浙江中心》）

小城镇尤其是中心镇的发展，一个很重要的功能就是要促使人口集聚，与此同时使农业人口逐渐在创业中非农化。然而，浙江目前的小城镇5万人口以上的寥寥无几，3万人口以上的也不多见，大多在2万人口上下，人口规模相当不经济。由于人口少，消费总量小，对文化的消费更低。人口规模不经济助长了经济、文化因素的惰性流动，也使流动人口的创业环境不宽松。不少小城镇由于当地人口的排外性心理与就业门路短缺，致使外来人口难以在小城镇落户，并导致物流量、信息流量减少，这反过来又严重制约了当地经济发展。

小城镇太小，市场与信息规模小，形不成在区位内产业集聚优势。就市场而言，出现了有场无市或场少市小；就信息而言，外来人少，投资者不多，作为信息的有效传媒也少得可怜，商机也就相应减少，劳力资源、土地房产资源、特色产业资源等要素很难得到合理配置。小打小闹，缺乏特色，工业小区、商品市场勉强开办、形不成气候，造成了资源浪费。

四、乡镇企业必须集中发展

美国哈佛大学有教授分析，中国前二十年经济增长的最大动力、最大的源泉是来自农村的工业化，来自乡镇企业的崛起。农村乡镇企业以及以它为主体非国有经济的发展，大约占二十年GDP增量的比重70%左右。这二十年，从农村转移出来将近一亿多劳动力搞乡镇企业，农村的工业化是推动我们国家前二十年经济快速增长的一个最主要的力量。

但是，由于乡镇企业是脱离了城市化的工业化，造成了"村村点火、户户冒烟"的燎原工业，经济效益、生态效益都受到了影响。中国2076万家乡镇企业中，分布在村以下的约1990万家，约占92％，进入县城关镇的仅为1％，集中在其他类型小城镇的不过7％。乡镇企业的发展由于缺乏城市化引导而盲目分散布局，占用大量耕地，严重污染环境，其吸纳劳动力的能力呈边际递减。大批的农村剩余劳动力不能及时转移到非农就业岗位上，影响和制约了农村规模经济和农业现代化的发展。从农村涌出的民工潮，在中国大中城市间席卷，由于城市缺乏必要的准备，不能为他们提供充分的就业岗位，其中相当一部分辗转于城乡之间，已逐步形成一些新的社会问题。因此未来二十年，推动我们国家经济增长的应当是与农村城市化同步的农村工业化。

（一）乡镇企业分散布局带来的问题

1、基础设施重复建设

工业生产需要有与之配套的生产性基础设施，如能源和水的供给，原材料和产品的运输。但是，基础设施建设投资规模大、周期长，而使用则是一种公共消费，个人投资可能性小，由各个村镇分散建设，则占用大量农地、加大村镇财政负担，利用率不高，造成资源的浪费。

2、难以形成集聚效应

工业生产的交易成本随社会化的提高而降低，乡镇企业布局分散无法形成集聚效应。规模上不去就不可能有明确的分工协作，必将影响农村工业长远的竞争力。

3、不利于治理环境污染

乡镇企业的遍地开花造成了整个农村的大面积污染，对环境破坏严重且难以治理。只有促使乡镇企业向小城镇集中形成农村工业区，使乡镇企业的污染由大面积污染变成点污染，才能有效地控制三废的直接排放，提高废水、废渣的回收利用率，从而解决污染问题。

4、不利于创造更多的就业岗位。

有专家研究表明，"离土不离乡"的"分散的农村工业化方式"与"集中的城市工业化方式"相比，第三产业少吸收了约5440万劳动力，如加上他们所赡养的人口，则将达1．1亿人。在大中城市的自来水普及率为95％，而小城镇只有68％，非城关镇只有63％，其47％的生活用气普及率更是大大低于大中城市的水平；特别是对废水和垃圾的处理标准大大低于城市甚至城关镇的水平，如果按照国际通用的标准来衡量，小城镇的废水和垃圾的处理率几乎接近于零。由此可以估算出我国公用事业产业（供电、煤气、自来水、运输、通讯和贮藏行业）少吸收就业人员1631万人。（喻希来，2001）

（二）乡镇企业对集中布局的反响

乡镇企业集中问题已引起各级政府领导的重视，但各地乡镇企业集中发展很不平稳，虽然部分地区制定了一些促进小城镇集中的优惠政策，取得了较明显的进展。但总的来看，乡镇企业集中存在的困难仍很多，缺乏得力的政策和措施引导，在短时间内乡镇企业集中不会速度太快。

据调查，企业是否愿意从村里向乡镇工业小区集中，主要取决于搬迁成本、配套的基础设施和政策的优惠程度。企业搬迁中涉及搬迁的直接成本是购置土地成本，占固定资产的十分之一。企业愿意搬入工业区的另一个主要原因是考虑到工业区内有配套的基础设施、电力供应、上下水管道、交通方面、接近市场以及相关的优惠政策等条件。搬迁企业一般不考虑劳动力成本问题。目前有大量的富余劳动力存在，而且一般企业的技术含量并不高，因此对劳动力的素质要求也不高。

规模上：规模小的企业一般愿意搬迁，规模大一些的企业和加工企业不大愿意搬迁。原因在于规模小的企业多是家庭作坊，搬迁成本低：规模大一些的企业有一定的厂房和配套设施投资；加工企业，如面粉生产、预制件加工等企业，其服务对象是周边的农民，搬迁后远离销售对象，会提高企业运输成本。

行业上：愿意搬迁企业的行业类型主要有服装制作、皮毛加工、畜牧养殖等企业。有些想搬迁的企业主要利用扩大规模、产品系列开发和需治污改造的机会进行搬迁。

所有制类型上：村集体企业不愿意搬迁，而私营企业更愿意搬迁。因此所有制类型虽然在统计上是集体企业，但大多却是农民个体、合资企业，真正意义上的村集体企业不多。

（三）村镇集体对乡镇企业集中的态度

为鼓励企业进工业园区发展，各地镇政府对进工业园区的企业实行了各种优惠政策，但乡镇企业集中的情况并不理想。根据调查反映，影响乡镇企业集中的主要因素包括：

1．企业的搬迁可能带来企业产权、管理控制权和利益分配格局的调整。原村集体经济组织所有企业搬到镇里以后，村集体担心这会影响到原村集体经济组织对企业的管理和控制权；

2．土地征用受到土地使用指标的制约。按照现行的新土地管理法，新建乡镇企业工业小区，占用耕地难度加大；已经得到很好发展的工业园区面临需要扩建但土地不足的问题；

3．企业在工业小区的经营成本相对过高。据调查，有的镇和村上缴税费及摊派成本总和之比1：1，供水，3：1；供电，6：7．5；修路，1：1．5：土地成本，5：2（镇里平均每亩为5万元，村里为1．5万元-2万元），从成本比较中可以看出，向乡镇工业小区集中，如果没有明确的优惠措施引导，企业没有搬迁的利益动机；

4．有些工业园区专业化程度较高，使其他行业的企业落户较为困难。例如有的乡镇建立高新科技工业园区，只鼓励科技含量较高的高新技术企业在园区内落户。

（四）、引导乡镇企业集中的措施

中国小城镇改革发展中心组织小城镇政策调研组提出，政府对于乡镇企业集中，应采取引导的办法，

1．从严审批在村里企业的用地。

2．对于在工业小区兴办的企业要给予各项优惠政策，使集中兴办的企业既能享受到三产的集中服务，成本又有优势，又不影响到原来的产权关系。

3．乡镇企业集中，应采取新旧两种办法。对于原来已分布在村的企业应本着自愿集中的原则，以一些优惠政策和适当的利益来调劝，但这类企业需扩大规模时，则应在规划的工业园区内建设。

4．新办的企业必须在镇政府规划的工业园区内建设，村里办企业，不予审批。对于一些必要的适于分散的企业应区别对待。

5．按照规划的原则，建设好工业小区，完善相应的基础设施及配套建设。积极引导工业小区连片发展，加强工业小区和小城镇管理，并制定合理的土地价格及税费，完善管理体制。

6．保护乡镇企业的合法权益，制止各种加重乡镇企业负担的乱收费、乱摊派行为。对于国家及本地政府规定扶持乡镇企业或适用于乡镇企业的各项税收减免政策，都要切实兑现。

7．认真落实户籍制度改革的配套政策，妥善解决经商务工子女的入托、入学问题，以解除他们的后顾之忧。

8．积极引导和行政措施相结合。对于不愿意搬迁进镇而又造成污染的老企业，还要利用行政措施，制定相应的罚没款规定，该罚的罚，该关闭的就关闭，并严格控制其发展规模；政府在有条件的情况下还可以在一定程度上对搬迁企业作出一些补偿。

五、高标准规划和建设小城镇

规划与建设不和谐，形不成小城镇的发展功能构造优势。规划是小城镇走向规范有序发展的核心，但规划也是始终困扰小城镇健康发展的"瓶颈"。广东东莞的虎门镇、顺德的容奇镇、中山的小榄镇等许多小城镇的城市化配套设施一应俱全，城镇建设特色明显。事实上，这些城镇从人口和经济体量来看有些都已是大城市的规模。

但是各地小城镇，普遍存在着规划滞后，或规划缺乏刚性约束。

1、低标准规划：把小城镇归入农村范畴，至多是农村的一个中心集镇。"沿河一条边，沿路一条街"，这种规划定位，何来小城市雏型？

2、低起点建设：与规划制约一样，建设格局同样是当今小城镇发展的一个缺陷。民间已流传这样一个说法："走了一镇又一镇，镇镇像村庄。"许多小城镇只是村庄的集合体，根本没有像样的城市化物业设施。由于缺少必要的城市化功能配套设施，这样的城镇几乎成了村庄的代名词，使外来经商者"蜻蜓点水"；外来投资者无意出资，很少有发展生机可言。

李金旺在《中国小城镇财政》介绍，浙江省一些地方的小城镇建设已经完成了第三轮小城镇规划修编工作。小城镇建设中的布局不合理、城镇规模过小、产业集聚程度低的问题开始得到了克服。

在第三轮修编小城镇规划中，浙江省注意聘请著名学府的一流专家前来修编规划和专业详规，注意体现个性、凸显品味，注意区域规划与体系规划相衔接，与专项规划如土地、交通网络、环境保护规划相衔接，与专业评规相配套。为了维护规划的权威性、严肃性、连续性，浙江省要求坚决通过法定形式，将规划确定下来，保证一张蓝图绘到底，一任接着一任干。

浙江省在修编小城镇体系规划时，提出在空间布局上分四个层次，即市区、县（市）府所在地、中心小城镇、一般小城镇，重点是加快县城和中心镇发展步伐，适当控制一般镇的建设规模。要求中心镇镇区范围现有人口在3万以上，镇区非农业人口超过三千，小城镇镇区建成区面积达到2平方公里以上，三五年内建成区人口要达到2万人左右。根据这些基本条件，结合考虑空间布局的均衡性和合理性，每个县（市）设立3-5个中心镇。

在小城镇建设过程中，浙江省一些地方还坚持以规划设计为依据，严格执行规划设计要求，推行规划沙盘模型化、审批程序化、决策民主化．坚决杜绝无规划或违反规划建设．力求避免规划图上画、墙上挂、领导一说就变卦。镇区建设项目都严格办理"一书两证"、工程招投标等相关手续，确保运行合规，手续合法。具体实施，坚持做到"四个一"，即实施一张图，组织建设一盘棋，抓好进区第一户，重处违章第一例，努力实行"零违章"管理。规划区内所有两层以上建筑，必须聘请有资质的设计单位进行设计，有资质的施工单位进行施工，民房可采用市、镇提供的通用图案。

为了配合规划的实施，浙江省一些地方在小城镇建设中，还坚持不断强化镇区管理，规范完善小城镇管理的有关法规和具体办法，各个镇都普遍成立了镇城建设指挥部、建设所、规划所。城管所、环卫所、监察中队、物业管理公司等机构，定期组织有关部门对城镇建设、市容市貌和环境卫生进行检查，以严管重罚的手段，实行全面管理、综合治理，使城镇建设整体工作走上法制化、规范化轨道，有力地保证规划的实施，确保城镇建设成果。

六、小城镇必须以大中城市为依托

萧山市体改委陈建新撰文指出，小城镇必须以国际、国内城市化体系为背景，以大中城市为轴心，广泛吸纳城市化发展的合理要素，同时使集聚和扩散两种功能合二为一，形成集群型的小城市，达到城乡一体化。

1．要将小城镇建设切入到城市化板块上。

把小城镇从农村的板块中脱离出来，纳入城市化的板块将更有利于小城镇的现代化发展。理由有三点：（1）小城镇如果只停留在各种因素量的扩展和交流上，那么仍将改变不了城乡分割的状况。（2）21世纪的主要任务是城乡一体化，需要有更多的有知识的农民改造成脱离农业的其他产业职业者。而这项任务的完成是农村城镇所无法担当的。（3）从农村小城镇到大城镇仍然逃脱不了各种资源要素浪费的轨迹，无论是建房、信息、公共资源共享等等都是如此。因此，很有必要把小城镇纳入城市化板块，至少让有一定条件的小城镇率先进入小城市行列，这可能也是认识上乃至实践上的一个飞跃。

2．切入点：产业集群，构筑现代化服务体系

实践中人们看到，凡是小城镇兴旺者乃产业集群所致，如果没有产业集群，就不可能有新兴的小城镇，即便是已经具有小城市雏型的，也同样会遭到衰落的命运。产业群的崛起不是一蹴而就的，需要有一个过程，短则三五年，长则十余年，在这一过程中，现代化服务功能的不断健全与完善是十分必要与迫切的。首先要造就城市氛围，如交通便捷、住宿宾馆化、饮食要有特色和文化氛围等等，使投资者或创业者留得住，能激发创业。其次是小城镇的建设上要有城市化格调。产业区要规划有序，工业区、商贸区和居住区及农业园区要秩序井然，使各小区间协调发展。第三是通讯及知识更新的现代化。小城镇虽然离开大中城市远一点，但如果通讯便利，小城镇同样能共享大城市的各种信息传媒优势。只有这样，小城镇才能充满发展的活力，具有大中城市所缺乏的发展潜能。

在这个问题上，要改变"铺大摊子"、扩大城镇规模就是城市化的观念，牢固确立依靠"特色精品"来提升小城市品位的思想；要改变片面强调小城镇的农村实际，忽视小城镇城乡一体化的战略，把健全现代化服务功能体系作为一项战略措施来抓，不管政府领导换不换，都要做到抓现代化服务功能系统工作不动摇。

3．坚持实施小城镇地方特色和与大中城市功能互补。

浙江的小城镇比较散，但又比较集中在沿交通线方便的地域。这些地方很容易实行城乡要素的双向交流，这就使得小城镇发展更需要有本地特色，同时，又要具备与大中城市功能互补的条件，两者结合，才能加快城乡一体化进程。像温州的龙港镇，它所构筑的是中国农民城，与周边的温州中小城市比较，农民城更具有吸纳农民进城务工的功能。即提供乡土文化的舞台，提供个体私营企业的发展舞台，提供廉价而又便利的住房条件等等，使外来务工者都偏爱这方创业热土。可以从三方面去考虑，其一，发掘对大中城市居民极具吸引力的地方特色，如乡村旅游业，当然对城市居民有吸引力的不仅仅是旅游，像农副产品和小商品的批发购销等等，也是一个很大的潜力资源。其二，利用山水资源特色，开辟商贸别墅区。吸引大中城市的富裕阶层落户，从而带来信息和财源。其三，以特色产品为龙头，发展创业园区。从世界各国的发展趋势看，创业园区一般都建在城市郊区或小城镇上，这也是小城镇的各种优势所决定的。但关键是要构筑好创业园区的服务功能。