一、"城中村"——城市化中的巨额成本

改革开放的20多年中，城市化的进程加速发展，我国的城市数目从1978年的320个发展到现在的662个。城市建成区面积也由3.6万平方公里扩大到9万多平方公里。城市的快速发展，需要通过征收周边农村的耕地获得扩展的空间。耕地被征收了，当地的农民，却仍然留在原居住地，并且保有一部分供他们建房居住的宅基地。一场"城市包围农村"的运动发生了。村庄进入城市，形成了"城中村"，城市的土地是国有土地，而"城中村"的土地仍然保留着农村集体土地的属性，集体将宅基地按户划拨，由各户村民自行建设。村中建筑也由低层的农宅长成楼群。

"城中村"在城市化中的作用不能说一无是处，但权衡经济、环境、社会，弊多利少似是公论。这种情况在深圳有，广州有，北京也有。

罗赤在《中国经济快讯周刊》2001年第37期撰文"透视城中村"，解剖了位于汕头市中心地带的JS村。JS村很早就被城市用地所包围。村民通过弃耕转工或弃耕经商逐步走向富裕，在1984－1985年掀起了一个建房的高潮。在初期，新宅地上的房屋多为村民自建，采取勒紧裤腰带以及借钱的办法，主要为解决儿女分家、成亲等需要。由于宅地在获得的过程中是零地价，而城市的发展又使这一部分土地获得增值，时隔不久，一些村民就看出建房出租有利可图，开始采用招商与合建的方式进行住宅建设，即由开发商出钱，农民出地，双方进行合作，建成后偿还给村民一定比例的新房作为分成。为牟取最大利润，发商建房时紧压基地界线，在原有分得的百余平方米的宅基地上满负荷或超负荷的建设，以较低的成本建成多层楼房。尽管这些"多功能的住宅"基本上是些没有规划许可证和房产证的建设，但低于城市住宅的建设成本和租金使它拥有了一定的市场。

九十年代，JS村管委会也适时推出对老村进行统一规划改建的统建计划，但由于统建方案受到城市规划要求的制约，不可能达到很高的开发强度，距开发商提出的优惠补偿率相去甚远，村民的趋利心态使统建计划最终流产。

目前的JS村，建筑密度极高，宅基地的划分原本只适合于建设低层的农宅，但在彼此紧邻的100多平方米的单元基地上，严丝合缝地建起了一栋栋八九层的高楼。由于在建设时未能与城市设施建设同步进行，"城中村"地区的地面标高较低，配套设施不足，这使得它在排水、卫生、消防、抗震、抗台风等方面存在着极为重大的隐患；区内很少见到成片绿化，很多地方由于缺少光线，连盆栽都很难养活；由于每户村民各自为政，整个地区如同一个混乱的大工地。

其实"城中村"这种高密度的开发建设方式并不经济。由于宅基地的面积狭小，开发商只能拼命向高度和层楼上寻求效益，使各栋楼之间那个只能用于"握手"的间距空间被浪费掉，实质上是一种低效益的开发。"城中村"低标准的环境建设和低成本的投入，诱使城市内正常的住宅小区建设也采用相对较低的环境标准与建筑标准。长此以往，必然造成城市整体的环境品质下降，城不像城，村不像村。

目前，在JS村36.3万平方米的用地内，居住着33000多人，这相当于在一个标准足球场大小的场地内，要解决四五千人的居住；这其中又有一半左右为外来的流动人口。

特有的人口构成使"城中村"所引发的社会问题十分严重，往往会成为城市中的死角、贫民区和犯罪率高发区。有人将"城中村"比喻为城市中的癌症。

二、成本不解决，会不断加大

"城中村"如同一个活体，也会不断地成长。而且对各种可能限制其成长的政策表现得非常敏感，因此出台某种限制措施往往会产生"逆调节"的作用，火助风势，愈刮愈烈。使城市化过程中的成本不断地成长。

2000年下半年以来，在广州近郊不少"城中村"内，掀起了一股抢建住房的风潮。愈近年尾，这股风气愈盛。据《广州日报》2000年11月25日报道，这批加班加点抢建起来的房屋都将像以往广州"城中村"里的房屋一样，给规划、治安、消防、环境卫生等方面带来一系列新的难题。

走进陈田村，就如走进一个大工地。十步之内，必能见到搭着棚架的建筑工地。一位正在往门前泼水的餐厅服务员对记者说："大家都说明年就不让盖房子了，所以都要抢在年底前把房子建好。"这些楼房是最近一两个月建起来的，为了抢速度，工人们都连夜赶工，噪音弄得人无法入睡。

在天河龙洞村，记者见到了更为热火朝天的景象。在龙洞村龙洞直街旁一个运动场大小的场地上，全部是正在抢建的新楼房，至少有30余栋之多，估计有数百人在同时工作。这些房子几乎全都只起好了建筑框架，大多只建好2－3层，高的有5－6层，还有的仅仅是刚打好地基。触目所见，村中大部分的道路都被石头、沙子、砖头、木材等建筑材料占去了一半以上，连公共绿地也不能幸免。一位村民向记者解释说，因为听说假如明年建的话就不能盖那么高，想趁着年底把房子建高一些。他再三声称，很多农民建房子的钱都是问亲戚朋友借来的。

作为农村城市化遗留的产物，深圳现在至少有30万栋无合法报建手续的违法私房，如何处理这些违法私房不仅涉及约100万原住村民的切身利益，更关系到深圳城市建设的未来。《南方都市报》记者王跃春2000年8月18日报道，市人大常委会分组审议了《深圳市处理历史遗留违法私房若干规定》的草案。据悉，本次立法将以历史、务实、宽容的态度处理1999年3月5日以前的违法私房，除因严重违反规划等情况必须拆除的以外，其余违法私房在处罚和补交地价后可确认产权。

市人大常委会副主任张余庆表示，这是市人大拥有立法权8年来遇到的最复杂、最困难、牵涉面最广的一个法规。

三、"城中村"产生的原因

罗赤认为，"城中村"产生的原因在于：

首先，从市场的供需关系上看，"城中村"优越的区位条件使之成为房地产开发的热点，非法房地产商眼中一本万利的投资场所。外地打工者等低收入人群的住房需求，则偏向于低成本住宅，而"城中村"地区正具备这种条件。从供给方看，村民在短期内获取既得利益的心态使开发建设偏离了正确的轨道。

其次，"城中村"土地未能及时收归国有，宅基地制度的存在，是造成"城中村"问题的根本原因。至今，"城中村"的土地所有权仍属农村集体所有，这种土地归农村集体所有的产权制度的存在，必然使得村民可以低价甚至无偿地取得土地的使用权，并进一步导致住宅建设的混乱，也使"城中村"的改造更难于城市中旧城区的改造。但这里引出的另一个相应问题是，村民在赖以耕作的土地被征后，已丧失劳作的场所，在未获得新的就业岗位之前，也只有依靠出让惟一留给自己的土地、靠房产来获得收入。

第三，尚未形成一套真正有效的针对于"城中村"情况的建设管理制度，相关的城市建设管理法规对于土地的所有权归农村集体所有的"城中村"的建设无法产生足够的效用。自己的地自己建，被村民们认为是理所当然的事情。

最后，在各个层次的城市规划编制与实施过程中，对"城中村"所带来的后遗症缺乏足够的重视和深入的研究，未能及时针对"城中村"特有的情况制定合理可行的规划建设标准，也是造成"城中村"现象形成的原因之一。

"城中村"发展至今，始终游离于城市的正常管理之外，造成不良现状的原因虽是多方面的，但问题继续发展恶化的结果却是可怕的。"城中村"处在城市市区之内，最终的发展结果是实现与城市市区空间之间的完全融合。一座现代化城市的建设和发展应受到一系列合理指标的控制，如果"城中村"在无序状态下恣意发展，至少会对其周边的城市环境、房地产发展与社会秩序造成不利的影响，进而导致城市建设和城市管理上的越来越力不从心。

"城中村"一旦发展成了饱和型，要想再进行改造是一件非常不容易的事情，因为改造将导致"城中村"内房屋拥有者的既得利益受到巨大的损失，这里牵扯到人口疏解、产权转换、房屋拆迁赔偿、待业村民的就业安置等大量的政策制定与费用投入。政府不可能有足够的资金用于全面且一体化的改造，而房地产开发商也不敢来碰这个雷。

四、治理"城中村"的措施

解决城中村问题的关键，是让村中的农民在生存方式上与城市绑在一起。如果不斩断与原有农村经济的脐带，农民就依然是农民。而不论其是否住在城中。这个脐带就是原有的"集体经济"。其实经过了联产承包，集体的含义已经模糊，但是一种看不见摸不着的农业文明纽带、一种建立在传统关系基础上的小共同体却实实在在地存在。"集体"在农业社会和农村经济中有利于发展生产力，提高生活水平，但是在"城中村"中，就应逐渐由街道居委会的角色来取代。

1、广州：分类治理城中村

广州市区外围分布着138个行政村，这些城乡结合部在广州城市化迅速发展过程中，普遍存在"村包城"、"城包村"现象。按已完成的行政村规划，未来数年间它们在"城中"部分将达到87.5平方公里，占全广州城市规划面积386平方公里的22.67%。

由于过去规划滞后及管理监督不力，在城乡结合部的"城中村"出现了不少社会和环境问题，成为广州"中变"、"大变"的一大难点。因此，2000年9月，经广州市委批准，"加强广州市城乡结合部管理深化研究"作为广州市重点社科课题立项，由广州经济社会发展研究中心牵头，调集中山大学、广州市社科院等科研机构的教授、研究员、博士，与广州市府研究室、公安局、国土房管局、民政局、环卫局等部门人员共50多人，分一个主课题、13个子课题进行"联合调研、分头研究、集中论证"。组织者介绍，这个项目"几乎把广州地区的城市管理专家都调集来了"。

目前，13个子课题已全部完稿并逐一通过论证，主课题报告也进入尾声。据参加研究的专家透露，主报告的主要思路是：建议政府将城乡结合部和"城中村"实行分类管理，一类是已基本无序开发建设完的，另一类是仍有大片农田的。前者对策是加强管理力度，后者则先抓规划。在子课题报告中，专家们针对许多具体问题提出不少新思路、新对策。比如，对出租屋管理引入市场运行机制，一是由政府指导各村组建集体经济实体，对违章建筑及危房集中整治的同时，把农户超标的房屋面积估价入股，在有关部门监督下统一出租经营；二是推行物业管理制度，由村集体公开招标选聘物业公司对承租方实行管理和服务。又如，对流动人口进行社区化管理，建立社区控制、保障、教育、整合机制，提高外来人员对城市、对企业、对居住地的归属感等。

2、深圳：旧村改造从渔民村重建开始

《广州日报》2001年8月1日报道，深圳渔民村重建工程全面动工，数辆掘进机伸出长臂将一座座"握手楼"逐层推倒，由此拉开了深圳市新一轮旧村改造的序幕。

位于深圳河畔的渔民村曾是深圳历史上的第一个"万元村"，但由于未按规划建设，存在建筑质量、消防安全等诸多隐患。重建后的渔民村新区由两栋1梯3户的12层住宅楼和一栋18层的综合楼组成，小区配套设施完备，新建面积达54000平方米。

深圳市副市长卓钦锐介绍，我们通常说深圳从一个边陲渔村成为现代化都市，这句话中的"边陲渔村"就是指罗湖的渔民村。小平同志第一次到深圳视察就到这里，那时渔民村是深圳经济特区第一个万元村，农民盖起的小楼是改革开放后农民富裕起来的典型代表，改造老屋村，又第一个选渔民村意义非同寻常。像深圳的许多都市村庄一样，渔民村近几年的房子盖得不成样子，造成几个问题：一是村里"脏乱差"；二是居民居住条件差；三是安全隐患大。卓钦锐给村民们算了一笔账，推倒之后按照现代化城市的标准重建起来，一户投入300万元，建好之后有12套住房，两套就能卖100多万元！是于国于民都有利的事情，这叫做"一了百了，一好百好"。

旧村改造是全市形象工程建设的一个重要组成部分，是深圳建设国际化都市必须解决的问题，是广大市民关心的大事。渔民村把旧村全部推倒，重建一个与现代化城市标准相符合的住宅小区，体现了致富思源、富而思进、开拓进取的精神，对全市的旧村改造将起到借鉴和示范作用，全市其它旧村改造工程有各种不同的实际情况，但在改造过程中，都应该学习渔民村这种精神，推动旧村改造工作顺利进行。

卓钦锐表示，旧村改造要从实际出发，进行统一规划，按不同做法进行。像渔民村村子规模小、户数小，可以全部推倒重建；一些规模大的都市村庄则要根据不同情况分类解决，按照规划制订可行方案逐步进行改造。按市政府有关要求，旧村、旧城、旧镇的规划改造今年六区各搞一个试点，在取得经验基础上，明年起在全市全面铺开。目前，特区内的福田皇岗村、南山南新村、罗湖渔民村、盐田沙头角镇官路吓村，有的刚开始，有的已完成，龙岗、宝安两区则先行一步，早在几年之前已经开始。

市规划国土局有关负责人介绍，从特区内旧村情况来看，改造势在必行：一，不少村民为扩大住房面积，在房顶搭建加建，楼宇间仅1米左右空隙，无消防通道、无任何公共设施和防震设施。二，旧村建筑年代久远，房屋破旧，既有安全隐患，又影响美观。如沙头角官路吓村居民只有45户，占地面积4000平方米，旧房竟达3000平方米。三，旧村房屋初建时缺少规划，布局凌乱，浪费土地资源。

1997年起，深圳市龙岗区选取每镇一村的办法进行改革试点，明确试点村发展方向和策略，划定不准发展区、控制发展区及非建设用地的界线，区分"城中村"、"城边村"、"城外村"不同村庄类型，规定各类用地的使用要求。同时撤点并村，实行村民住宅联建、单元式统建，并免费设计统建方案，供村民选择，以镇或行政村为单位集中配置工业用地，统一规划、统一开发。

此外，试点村还重点解决了公用设施、绿化、居住广场、空间、环境等问题，追求以人为本，村民住宅以低层联排式和单元点式、条式相结合方式布局，工业区内的建筑统一建成标准通用厂房，高度控制在30米以内。

龙岗区这些做法，已被其它各区借鉴。可以预见，旧村、旧城、旧镇不管用何种方式改造，各村村容村貌不仅有根本改观，而且村集体经济将增添新的增长点，保持较强的发展后劲，深圳国际花园城市形象、生态环境质量也因此得到全面提升。（记者王慧琼实习生罗雪燕）

3、浦东：以绿治脏

向来以违章搭建多、外来人口多、动迁量多而闻名的浦东"城中村"改造典型——幸福村，经过5年左右的改造建设，将建成一个以绿化环保为主题，体现浦东形象的上海首批康居示范居住社区——东方城市花园。项目预算总投资在30多亿元人民币，总的建筑面积70多万平方米，绿化率达53％以上。

幸福村位于南浦大桥引桥下，这里分为南北两大块，杨高路、东三里桥路、东方路、龙阳路围成南块，龙阳路、临沂路、浦建路、东方路围成北块，共计面积50多万平方米。大量私房出租、私自搭建违章建筑等让浦东现代化城区的面貌"蒙垢"；外来人口3000多人，是常住人口数量一倍以上，地块内需动迁的国有、集体、个体企业多达145户，加上1334户需动迁的居民，共计动迁建筑面积达33万余平方米。

新区各级领导和有关部门在多次实地调研、考察后，决定把幸福村的改造作为浦东整治"城中村"的"样板"，将幸福村地块改造开发为与浦东城市功能相匹配的一流示范居住小区——东方城市花园，申报国家建设部的国家康居示范工程后，一次通过评审。经过多次实地踏访、多方充分论证，东方城市花园的规划蓝图已将其美好未来尽情展现：整个园区在设计理念、技术应用、经济性能上都将体现超前性、先导性和可示范性，不仅在"绿色"、交通、配套上精心构思，更加突出"科技"与"环保"，注入了环保建材、太阳能、水电气费"一卡通"、低噪声的无机房电梯、宽带信息网、双供水系统等融合当前先进居住理念的新元素。

以绿治脏，是浦东环境综合整治的一大特色。由于历史原因，高楼林立的新区背后，依然存在着一些尚待整治的"城中村"。在综合整治的基础上，新区加紧启动"城中村"的拆迁改造工程，其中陆家嘴地区主要景观道路和世纪公园周边"城中村"的10个地块第一阶段1000多户居民动迁工程已经完毕，昔日这里还是违章建筑、暴露垃圾天下的"城中村"，如今已成了草木繁盛的绿地。

4、顺德：要给农民吃"定心丸"

顺德市大良区府又居委会在短短的几年中，发生了令人瞩目的巨变：一座座崭新的楼宇拔地而起，一条条宽阔的大道纵横交错，昔日的"城中村"已变成今日的"城市明珠"。

谈起府又居委会这几年的变化，党支部书记梁宝财深有体会地说，由"城中村"变成"城市明珠"，关键是转变观念、转变管理职能，如用农村那套方法管理城市，那是行不通的。

顺德报记者范伟强、通讯员梅建军2001年9月6日报道，1996年以来，府又从农村管理区改为街道办事处，后又从街道办改为居委会。对此，它意味着府又从农村走向城市，府又人从农民变为居民的历史性转折。

在处理农村原有的问题中，他们除明确原有村民待遇不变的同时，十分注重完善社会保障体系，设立口粮基金和养老基金，为居民们购买了住院医疗、养老保险等，给"农转非"的城市居民吃了颗"定心丸"。

府又居委会顺势而上，按照全市的总体规划，积极做好新区的规划、开发、建设工作，先后投入500多万元，按市"样板村"的标准，统一规划开发建设了3个居民住宅新村。近年来，他们引入外资合作建设了16幢商品楼，同时还筹资兴建了府又花园第一、二期和祥兴花园、祥和楼等商住楼，彻底改变了"城中村"的旧面貌。