20世纪90年代以来，中国各地的城市建设正在发生翻天覆地的变化，没有一个城市的党政领导不想把自己的城市建成像深圳大连那样。可建设资金从哪里来呢？

世界上无论发达国家还是发展中国家的城市，其基础设施的建设资金大部分来自于城市的土地。

政府经营好城市建设用地，首先是将土地收益用于城市基础设施建设，出让城市建设用地的来吸引城市建设的项目资金。香港在1995至1999年的五年间，土地拍卖成交价为653.116亿港元，平均每年130亿港元以上。

经营好城市建设用地，解决的不仅是城市建设问题，对一个地区的经济和社会发展将起到巨大的推动作用。经营好城市建设用地，是解决城市建设资金和财政收入不足，推动地方经济和社会发展的一条成功的经验。

有人以辽宁为例算了一笔帐，"九五"期间辽宁省农用地转为建设用地共34589公顷，其中转为城市用地为23780公顷。平均年城市建设用地是4756公顷。经初步调查，"九五"期间辽宁省城市建设用地的收益，每平方米土地约在400元－2000元，这些资金各级政府没有获益。如果辽宁省同时推行城市建设用地储备制度，实行市、县两级政府垄断城市建设用地的市场，全部实行拍卖出让，收益是极为可观的。"十五"期间，国家对辽宁省的用地计划已经批复，每年1万公顷左右，其中城市建设用地按"九五"年均用地水平需4756公顷。如果"十五"期间能够做到每平方米城市建设用地的收益为300元，全省每年的土地收益为142亿元。

从全国来看，未来二十年间，按新增城市人口五亿估算，每新增城市人口需要新增城市建设用地100平方米，每平米收益按300元计的话，中国的城市在未来二十年中将从土地中获取15万亿元。这为城市土地资产的经营预留下多么大的一块空间。

一、每年只有九千万，三年何来30亿？

常州市每年按政策可用于城建的资金只有9300多万元，可是近3年中投入城建的资金就达35亿元，这笔钱从哪里来？常州市前市长孟金元

说，就是要靠经营城市，把城市推向市场，使城市"产出"。否则，就无法改善城市的投资环境、生产环境，无法改善市民的生活质量。

经营城市，首先要用经营的理念去规划。前年，常州筹集2.3亿元修马路，先修哪条？有些人认为用这笔钱在市内可以修好几条路，但我们经过反复论证，还是决定先修贯通新区且连接高速公路的常澄线路段的通江大道。这条路修好后，大大改善了常州的投资环境，特别是新区得益更大，去年新区综合指标评价名列前全省开发区前列，这条路当然也起了重要作用。

去年，常州为缓解市中心的交通压力，准备修一条大路，通过科学规划，决定修建贯通南北的城中路。这条路建好后，大片土地大幅升值，城中路因此成为常州最繁华的餐饮一条街，一年带来了几千万元的利税。常州人感受到，经营意识引入规划，才能提高城市的经济价值。

二、城市值钱，还可以增值

薄熙来也许是最先提出城市是最大的国有资产的，2001年5月14日他在接受记者采访时说，做市长的，总希望自己的城市发达，能够在经济上宽裕一些，但首先遇到的难题往往是缺钱。那么钱从哪儿来？自然就想到办工厂，20年前也有一句话，叫作"无工不富"嘛！在人脑子里，一提起国有资产，也首先想到国有企业，并往往把国资和国企等同起来。为了发展经济，过去很多城市都是一个路子，即争项目，找贷款，办工厂，通过兴办企业，出产品，上产值，拿利润，增税收，这样政府就有钱了。因此，不少同志在相当长的时间里只是热心于企业的事，如何把企业做大、做多，就成了市长们的心事，因为这样才能有钱，提高GDP，从而提升城市的地位。但事实上，由于市场竞争日趋激烈，各地重复建设项目众多，由政府新办的工业项目，往往面临诸多风险，搞不好，辛辛苦苦办起来的企业，不仅不能挣钱，还要背上债务包袱，赔进去的更多，然后不得不再拿财政的钱即纳税人的钱去堵窟窿，就会造成恶性循环。

那么发展城市急需的钱从何而来呢？我想，国企是国有资产，城市本身也是国有资产。政府挣钱，不仅可以通过征收企业的税收，也可以通过经营城市使财政增收。企业可以由董事长和总经理来管，市长管多了就政企不分了；而城市只能由市长来管，如果市长的兴趣不在城市而只在企业，这个城市就会因疏于管理而荒废；而脏乱差的城市，以经济眼光来看，就意味着悄悄地贬值，也就是国有资产的流失。市长不管企业，还有董事长和总经理；市长如果不管城市，城市就无人去管。所谓市长，首先是一市之长，他的第一责任无疑是抓好城市本身。市长需要懂得什么是自己最重要的资产。城市管理者如果把自己等同于企业家，实际上只不过多管了几个企业，而丢掉了经营城市，并使城市整体增值这个重要的经济机会。市长对企业要关心，但又要政企分开，不能越俎代庖，应该放手让企业家去做，市长首先应集中精力把城市本身的事情做好，把市民安顿好，把软硬环境搞好，城市才能走上良性发展之路。

城市本身是国有资产，是值钱的，而且可以通过经营城市这份国有资产来挣钱。城市不仅值钱，还可以增值，而且这个过程并不是遥遥无期的事情。大连1992年全市的可支配财力是21亿元，其中可用于生产建设的资金只有8000多万，到1999年，大连可支配财力已发展到90亿元，可用于建设的资金近40％。如果以1992年的财政收入为基数，1993至1999年的7年间，我市就多挣多花了268个亿，新增的资金主要是靠经营城市得来的。

再举个例子，大连在过去的七八年间，将市区内90多家污染严重的企业迁走，少数销号，多数搬到郊区重建，实现了再生，而搬迁企业的建筑费、设备费、运输费、补发职工的工资、劳保、医疗费，以及分流部分职工的安置费，从何而来？大家知道，凡是搬迁的企业，一般都是很困难的企业，厂房、设备已值不了几个钱，但由于大连整体增值，老厂屁股底下的那块地值钱了，所以，90多家老厂的搬迁改造就成为可能。据统计测算，大连的土地价格，1999年比1994年增长了5倍，而大连市建成区160多平方公里，土地整体增值的效益是显而易见的。据统计，大连市区拥有实物资产也由1992年的760亿元增长到1999年的2600多亿元。所以，投资于环境建设是有账算的，城市增值的潜力是巨大的，经营城市可以带来丰厚的回报。

三、一槌敲出的土地市场

在传统城市土地使用制度下，城市建设资金不能良性循环。用于城市基础设施的投资不能通过地价或地租收回，其结果是政府投资开发的土地越多，财政的负担越大。同时城市基础设施投资的效益，也不能通过这种投资对地价或地租的作用得到检验。改革开放以来，土地市场从无到有，起初是从征收土地使用费开始的：

1982年深圳经济特区开始按照土地的不同等级向土地使用者收取不同标准的使用费。抚顺、广州等城市从1984年起也先后推行。

征收土地使用费的改革，还没有为土地使用者转让土地使用权开绿灯，对传统城市土地使用制度触动不大。

深圳经济特区成立之后虽然实行"土地有偿使用"制度，并征收土地使用费，但由于收费过低．再加上各种减免优惠．土地使用基本上是无偿的，政府作为土地的所有者基本得不到土地的收益。这说明当时的土地管理制度仍然没有跳出产品经济的框框，土地的价格仅仅是一个象征而已。到1987年为止．市政府行政划拨了82平方公里的土地．收取土地使用费的面积有17平方公里，收费仅有1000万元，不足支付政府前8年用于开发土地的银行贷款（6.7亿元）的利息，政府用于土地开发的大量投资被各开发公司以超额利润的形式归己所有。这种土地管理制度和分配关系造成土地开发越多，政府负担越重，以至陷入不能自拔的贫困境地，再不改革就难以为继了。

1987年9月9日，中国首块体现有偿使用原则的商品土地在深圳市售出。采用的出让方式是定向议价，即由政府与特定的买地单位商定地价，然后出售。这块土地位于深圳市上步地段，面积5412平方米，成交价108，24万元，土地使用期限50年，规定用于住宅建设。9月9日，这块土地的使用者深圳中航工贸中心，与深圳市土地管理部门签订了土地使用合同。这种国家出让土地使用权、规定使用年限，一次收取地价，并且允许承租方转让土地使用权或进行抵押的方法，在1988年，福州、海口、广州、厦门、上海、天津等城市也相继进行了试点。

1987年11月26日，深圳市政府首次公开招标有偿出让土地使用权揭晓，深华工程开发公司在9家公司投标的激烈竞争中获胜。它以合理的土地标价、良好的建筑规划方案和企业资底取得一块46355平方米住宅用地为期50年的使用权。这次土地招标综合评估的办法是：土地标价占总分的50％，规划设计方案占40％，企业资信占10凭此次土地公开招标的底价为每平方米332元，在此基础上上浮10％，即每平方米365元，为合理高价。深华工程开发公司的标价为每平方米368元。政府在制定可接受的地价标准时，既考虑了社会、经济的承受能力，又考虑了让投标公司有利可图，使投资风险较大的房地产业的利润率略高于其他行业。

1987年12月1日，深圳市举行了中国首次以"拍卖"方式出让土地使用权的活动。一块底价为200万元的地皮，经过十几轮的竞投后，最后主持人一锤定音，以525万元成交。

为了使土地使用权有偿出让、转让活动法律化和制度化，做到有法可依，自1987年11月起，各地先后制定和颁发了地方性的土地使用权有偿出让和转让的有关条例或规定。首先，1987年11月29日上海市人民政府发布了《上海市土地使用权有偿转让方法》

1987年开始的深圳市土地管理体制的改革，到1989年底，共出让土地197幅．面积441．3）万平方米，合同地价收入3．57亿元人民币和1288万美元。市财政将这些地价收入作为土地开发基金，使城市建设开发资金的管理开始走向良性循环．使房地产市场出现雏形。土地成了深圳经济特区的"金饭碗"，并结束了政府"捧着金饭碗讨饭吃"的局面。（韩继东，1990）

1988年9月27日，国务院发布了《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，规定自1988年11月1日起施行。

80年代末、90年代初，我国城市土地使用制度改革，变以往城市土地的无偿、无限期使用为有偿、有限期使用。通过土地批租，获得大量的资金用于基础设施建设，实现"以地建城"的城市发展战略，开辟了基础设施建设新的筹资渠道。据统计，1992年，全国共出让土地2800幅，总面积21890公顷，收取出让金525亿元人民币，分别是前4年的2.2倍、7.3倍和17.2倍，土地使用权出让的收入成为城市基础设施建设资金的主要来源。

四、土地市场急待改革

实行土地有偿使用以来，土地日益成为城市资产的重要组成部分，近几年来，各地通过土地有偿使用为城市建设积累了大量资金的事实，也充分体现了加强城市土地经营的重要性。开展国有土地资本运营，有利于从机制上摆脱计划经济时期城市公共设施、基础设施等只有投入没有产出的困境，形成"投入——产出——再投入"的良性循环。但是当前，多数城市还没有形成对土地资源的集约性经营。

1．城市存量土地供应失控。

多年来都强调政府要垄断土地供应，但在实际操作中，政府只能通过农地转用、征用等手段控制新增建设用地的供应，而对城市存量土地，政府不仅不能垄断其供应，而且很难称其为一个供应者，存量土地虽然数量巨大，但政府掌握的份额却近于零。这些土地基本上被现在的使用者所控制，在现行法律规定下，这些使用者可以通过补办出让手续转让土地，成为一个土地供应者，形成存量土地多头供地的局面。

2、协议出让，政府让利

现行出让土地方式有拍卖、招标和协议三种。采取不同的出让方式，地价水平不一。据对43个大中城市调查，协议地价平均为每平方米165元人民币，招标地价平均为每平方米507元人民币，拍卖地价平均为每平方米1822元人民币。三者之比为：1：3：11。拍卖、招标的价格能够反映市场情况，协议价格往往偏低。原因是管理体制尚不完善，出让方是政府，但具体操作者是有自身利益的个人或单位，受让方是有自身利益的个人、企业等，协议出让往往是政府让利。

3、生地出让，效益粗放

随着我国各大城市土地收购储备制度的逐步建立，各地政府以招标、拍卖方式出让土地使用权的越来越多，有的城市甚至向社会公开承诺：通过公开招标、拍卖方式出让的土地面积要占全年出让土地总面积的90％以上。但在各地每次组织的土地公开招标、拍卖会上，"熟地"的成交率相对较高，而"生地"的成交率却很低。这里有后期的市政配套、拆迁等一系列问题。

4、"有地没人用，有人没地用"

为了一些破产的中小企业，政府不惜用"土地换就业"、拿"土地换养老"，但一些私企或外商收购后，立即将这份土地改变用途，获取暴利，致使职工今后无立锥之地，后患无穷。

五、要不得的"政绩工程"

在西南地区的一个城市，我见到过一条崭新而毫无人气的街道。这是一条连通新、老城区的干道。一边是山、一边是河，风景得天独厚，守全应该成为新老城区间一条绿色走廊。可是车行这条路上，既看不到山，也看不到河，两边的商品楼一幢连一幢，像两堵密不透风的城墙，底层的商铺全都拉着铁闸门——在这种通道的位置，两边都没有商住区的腹地，路边又没有停车场，怎么会有人气呢？

建筑大师沙里宁说，让我看一看你的城市，我就知道城市里的人们在追求什么。如果沙里宁来到这条路，他会看到：领导在追求政绩，开发商在追求容积率！

财政拮据，又要干成几件事，难为了当家人。于是大家想通过经营，取得政府未花一分钱而建成了一条路、一个广场、一座桥的业绩，应该说确也不容易。近年来，这一类的"经验"频频见诸报端：某某城市，以地养路，以房养路，以城市改造养城市建设，在征用道路用地的同时，在道路两侧多征了一部分土地，作商品房开发销售，结果政府不出钱，建成了这条路。但是，有些"政府一毛不拔，事业兴旺发达"的个案，细想之下就不那么简单了。

在城市土地使用制度改革中，不少地方根据实际情况，采取实物补偿的办法出让土地使用权，即政府将土地使用权出让给开发商，开发商并不直接支付出让金，而是负责某一项或几项城市基础设施建设，用建设的支出来抵补使用权出让费用。这种办法客观上扩大了基础设施建设资金。同时也无需讳言，这往往是一种未经过科学计算的粗放性办法，补偿的内容和方式往往是以协议方式确定，而不是以招标拍卖方式确定。一条路修通之后，两厢土地的增值潜力如经正确合理地计算，可能得出让利过高的结论。

更为严重的情况在于，这种工程往往成为某位首长的政绩工程，特事特办。规划部门难于插手，于是开发商拼命的加高加长路边的建筑、一层全部是商铺、楼上全是商品房，路边没有停车场、没有公共厕所、没有消防通道、没有景观通廊。

这种政绩工程的可怕在于，它将竖在那里几十年。前大连市长薄熙来有感于此，曾特别讲到有钱不一定能堆出一个美好的环境：大连也有很多不尽如人意的地方，我们也有教训。前几年，旅顺口的建设我就没看住，建了不少不该建的住宅楼，留下很大的遗憾。要做好、做美一个城市，最重要的是总体规划和精品意识，并不是有钱就能堆出一个美好的环境。有些时候，钱越多，盖的楼越高、越密，可能城市越丑。对改造城市的人来说，可怕的不是过去那些破破烂烂的棚户区，而是新建起来的像火柴盒、麻将牌一样的五层楼、六层楼，留着难受，拆了可惜。城市建筑是凝固的艺术，欧洲人把他们的古城、古建筑都视为珍宝，文艺复兴时期那些大师的作品，也多体现在一座座建筑的设计、墙雕和绘画上。搞好城市需要有点艺术眼光和品位。城市建设的特点是，抹上一笔，就很难拿掉，几十年就是它了，搞个丑兮兮的建筑，能窝囊你一辈子，给后人都添麻烦。