当前我国各地城市土地市场的改革，一个重要趋势是政府垄断一级市场。据蒋碧娟对欧洲土地银行的研究，亦有相通之处：

一、欧洲土地银行的运作

欧洲是土地银行的发起地。自20世纪初以来，欧洲许多国家政府，为了有效利用土地资源，落实城市土地利用规划，都相继采取了建立土地银行。土地银行的运行过程，是由土地的征购集中、土地的储备和土地的出让三个环节连接而成。

1．土地的征购集中

市政当局先于开发商从分散的土地所有者手中购买土地，从而拥有大量的市政待开发土地，如斯德哥尔摩市政府曾一度拥有该市周边两倍于市区的土地面积。其中大多数用地是几十年前仅以农地或相当于农地的价格购得的，巨大的土地储备，使斯德哥尔摩市能以更有秩序、更有效率的方式快速发展，并实现了以合理价位为居民提供大量住宅的目标。在七十年代的荷兰，超过80％的开发着的土地来自各城市市政府的土地银行。

如何筹集购地资金？在斯德哥尔摩市，一是拿出政府税收的一部分；二是政府贷款，这主要来自国家养老保险基金；三是银行贷款；四是经瑞典国家银行发行的公债。此外还利用土地银行中租出和售出的土地收入来征购部分新的土地。荷兰征购土地的资金来源则有：以各城市为股东的股份合作制的荷兰城市银行的贷款；中央政府的贷款；商业机构的贷款和政府的财政收入。在荷兰，出让土地银行的土地用于建设资助性住宅是无利可图的，但转让用于商业或工业用地、建私宅的用地时利润不错。七十年代整个荷兰征购土地的费用约占出让土地收入的15％，通过购入土地与出让土地的收支差，也可以解决部分资金的来源问题。

2．土地的储备

政府从土地所有者手中购得土地后，并不立即出让而是储备一段时间。一方面，为了让储备的土地升值，如斯德哥尔摩市的土地价格与生活消费价格指数走向一致；另一方面，转让出去的土地只是土地银行中小部分已进行了前期开发的土地，大部分还未详细规划好的土地需要储备起来以备未来之需，而且其中开发条件还不成熟的农地也需要继续投入使用。通常政府购入的土地与出让的土地在量上保持一定的比率。

对于那些已规划好准备投入市场的土地，政府一般是先搞好前期开发，如平整土地、修路、铺人行道，建设好供水、排污等公共市政设施，甚至包括公园和绿地，然后再将这些土地出租或出售。

3．土地的出让

根据城市建设用地的需要，政府将那些经过一段时间的储备，并已完成前期开发的熟地，分期分批地推向市场。土地出让一般采取出售和出租两种方式。土地出租的期限依用地性质的不同而不同。如瑞典规定，住宅用地的租赁期为60年，工业用地为50年，商业用地为26年。当租赁到期时，政府有权收回或重新将土地租出去。

经过储备后进入市场的土地，其出让价格并不取决于政府在该土地上所投入的实际费用（政府投入的实际费用包括购地费用、贷款利息、和前期开发费用等）。而取决于该土地的使用性质。具体的说，工商业用地的出让价格总是高于政府投入该土地的实际费用，而资助性住宅用地和公益性事业用地的租售价则低于市场价。

4．法律保障

为使土地银行计划顺利实施，瑞典和荷兰的立法机构还相应制定颁布一系列法律来配合土地银行计划的进行。如两国法律都规定政府对土地拥有优先征用权，对于市政府希望征购的土地，土地所有者除了卖给政府，别无选择。这对于土地从分散的私人手中集中到政府手中起到了保障性的作用。

二、按照市场机制运行的上海模式

这一模式的特点是，土地发展中心根据自己的收购计划和市政府的要求，通过与被收购单位协商，确定土地收购价格或约定土地收益分成，按照约定由发展中心支付收购金，取得土地并按现行规定办理土地过户手续。储备机构取得土地后负责对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套，对易于转让的储备土地由土地管理部门出让给新的用地者。

三、土地收购储备的杭州模式

这一模式的特点是，收购土地的范围由政府行政法规规定，规定范围的土地统一由储备机构根据计划进行收购、储备、开发，土地管理部门根据用地需求用招标、拍卖方式对储备土地实行统一出让，规定范围内的划拨土地使用者不能像过去一样，通过补办出让手续的方法自行转让土地使用权。

土地储备制度的建立为政府垄断城市存量土地供应提供了体制和机制的保障。杭州市建立土地收购储备制度以后，市政府规定市区范围内凡需盘活的存量土地和用于房地产开发的用地，要统一纳入土地储备中心运作，实行统一收购，统一开发和统一出让，由储备机构一个"口子"向市场供应土地。到目前为止，杭州市区通过土地储备中心已收购土地121宗，面积260公顷，支出资金25．7亿元，对这些土地开发后，已出让97宗，面积121．8公顷，回笼资金20．8亿元，真正实现了城市存量土地的垄断供应。

曼小毕在《国土资源报》上撰文，以"一个渠道进水"、"一个池子蓄水"、"一个龙头放水"描述了这种模式的特点：

一个渠道进水：使土地从散在各个企业手上回到政府一个口袋里。政府垄断了城市存量土地，就为土地管理职能到位创造了条件。过去只是办个手续"过过手"，现在地在手上，可以进行批前、批中、批后的全程管理。

一个池子蓄水：进入储备的土地，并不是被简单地囤积起来，而是经过整理，根据规划的要求，进行基础设施、公共设施和配套设施的建设。青岛通过城市土地整理，对棚户区和"城中村"进行改造，为建设国家级园林城市奠定了基础。土地整理使"生地"变"熟地"，提升了土地的价值，提高了政府土地收益，扩大了对投资者的吸引力。

一个龙头放水：土地收购储备制度使政府有了主动权，收放自如，能够根据市场的变化情况、用地的需求情况，有计划地把土地投入市场。走出了"有地没有用，有人没地用"的怪圈，土地市场秩序根本好转。一个龙头放水，激活了存量土地的利用价值。到去年3月底，杭州市区已通过土地储备中心收购用地121宗，面积260公顷，支出资金25.7亿元，开发后出让97宗，121.8公顷，收回资金20.8亿元。一个龙头放水，使土地招标拍卖得以实行。过去，需要一块地，市场上冒出几十块、上百块，供大于求，竞相压价。现在只能从政府提供的地块中选择，开发商唯有走招标拍卖的路子。

招标拍卖方式多年来推行的并不令人满意，最重要的原因就是政府手中无地。土地储备制度的建立，使政府手中有了现实的可供地，也增加了其垄断市场，招标拍卖的主动性，因而，有的地方的同志讲："没有土地储备，就没有招标拍卖"。其次，储备土地大多来自于收购，并且一般要在出让前经过前期开发，为此政府已经支付了相当大的成本，政府不会低于成本出让，低地价出让土地现象得到有效约束。第三，由于储备土地已成"净地"，政府有了追求出让土地效益最大化的物质基础，招标、拍卖土地的热情大大提高。杭州市政府要求市土地管理部门每月招标2到3块储备土地，市长到期看不到招标公告，就会催问，土地招标拍卖成为政府日常工作的一件大事。

面对土地收购储备制度的大发展，仔细品味一下它这几年走过的历程，也许就不难理解，为什么它会被视为土地管理的一项意义深远的改革，为什么说其重要性不亚于1987年敲响第一槌的土地使用制度改革。

四、"六统一"的马鞍山模式

2000年初，马鞍山市被列为全国唯一的"国有土地资本运营"试点城市。采取资本运营的形式来垄断和专营国有土地的一级市场，对城市建设规模内的土地使用权实行统一征用、统一收回、统一储备、统一开发、统一供应、统一监督管理，达到优化土地资源配置，确保土地资产保值增值，实现国土效益最大化。

据《中国国土资源报》记者刘剑报道，《马鞍山市国有土地资本运营试点方案》及《试行办法》获国家国土资源部批准实施。

马鞍山市做了五项基础工作：

1、登记：开展了国有土地地政地籍详查登记工作，并按城市规划要求，对市中心区的部分厂矿进行了调查摸底，为下一步有计划地收回企业用地提供了依据；

2、定价：对土地分等定级和土地基准地价进行了修订；

3、规划：做好了市区范围国土的分区规划和地块的控制性规划，变过去的"规划按项目设计"为今后的"项目按计划落实"奠定了基础；

4、方案：在《试点方案》的基础上，制定了国有土地资本运营试点工作计划和年度的工作重点；

5、程序：制定了集体土地征用程序、国有土地使用权有偿收回程序、土地储备程序、招标拍卖方式供地程序和划拨或协议出让方式供地程序等规范性工作程序，市委、市政府出台了系列配套政策，从而使这项工作有章可循，有法可依。

此前六年，全市土地出让金的收入总共才4557万元，在这六年中，马鞍山用于城市基础设施建设的投入却高达10.2亿元，相比之下，就根本谈不上国有土地的产出效益了。

试点一年来，市土地发展中心通过征用、收回、置换的方式取得国有土地使用权，再实施前期开发，将部分"生地"变成"熟地"，进入土地储备库，目前已储备土地面积达1291亩。从去年底到今年初，几个月时间内，他们按政府土地供应计划，从土地储备库中拿出三宗经过加工的"熟地"，计82.53亩，进行国有土地使用权的公开拍卖，一举获得了3085.9万元的出让金。

五、土地租税征收方式的改进

1、土地使用权年租制

2001年2月起，深圳改过去收取"土地使用费"而为收取"年地租"。

深圳市规定，对通过拍卖、招标等市场方式取得的用地征收象征性年地租，对通过行政划拨等非市场方式取得的用地征收相当于地价水平的年地租，对临时建筑用地征收高于地价水平的年地租。年地租标准由市政府根据土地使用取得方式、土地用途、土地等级等因素制定。

目前我国各地土地租税存在着口径差异，有的地方叫出让金，有的地方叫地价款，有的地方叫批租金。地价的构成内容也很不一致，如北京市的出让地价包括土地使用权出让金、城市基础设施配套建设费（内含三小部分：大市政费、四源费、小区配套费）、土地开发及其他费用（内含农地征用、城市房屋拆迁等费用）。

1998年颁布的《土地管理法实施条例》第29条明确规定："国有土地有偿使用的方式包括，国有土地使用权出让；国有土地租赁；国有土地作价出资或者入股。"首次从法规的角度明确国家可以以出租方式向土地使用者有偿提供土地。土地使用权年租制是近些年出现的一种新的土地有偿使用方式，它出现的时间并不长，但发展迅速：据国家土地管理局统计，至1996年底，全国由山西、湖南、广西、吉林四省区在全省范围内推行，500多个县市进行试点，到1997年10月，全国实行年租制的县市已达到860多个，湖北襄樊、河南许昌、山东青岛、江苏昆山等率先试行的地方已经取得了显著的效果。

土地使用权年租制，是指国家以土地所有者的身份，将一定年限的土地使用权出租给土地使用者，并由土地使用者按期（一般是一年）向国家缴纳租金的国有土地配置方式，是土地有偿使用的方式之一。它实质上是土地使用权在时间领域上的分割及零星出卖。要理解"土地使用权年租制"这个概念，就必须把握它与"土地使用权出让制"、"土地使用权长约年租制"的区别和联系。

土地使用权出让制，是指国家将土地的所有权和使用权分离开来，在一定期限内以一定的价格出租土地的使用权，并要求承租人一次性缴纳租金（出让金）。年租制与出让制相比，本质上一致，但也存在着较大的区别：

首先，出让制是承租人将各年的租金折现一次付清，要求承租人一次性支付巨额租金；而年租制是分年支付的，在一定程度上减轻了承租人的负担；

其次，经出让获得的土地使用权是一种物权，不仅可以自用、转租，而且可以用于抵押；而经年租制取得的土地使用权，由于承租人按年缴纳租金，因而只是按年取得使用权，并没有获得独立的土地使用权，所以国家（出租人）和承租人之间仅是一种债权，国家不能向其颁发任何形式的土地使用权证，同时，承租人只能自用所租土地，不能享有其他的土地处分权。

此外，出让制的年限较长，一般在50年以上；而年租制的期限较短，通常确定在10年以内，对于出租人、承租人都方便灵活。

土地使用权长约年租制，是指作为土地所有者的国家按照其法定最高期限内的约定年期，在向承租人收取首期租赁价金的基础上，再按年收取租金，将土地使用权让渡给承租人的租赁形式。它是将土地使用权的长期租赁方式与零星租赁中的年租方式结合起来的一种租赁方式。与年租制相比，除期限较长之外，它有一个重要区别：承租人"买断"了土地使用权租约期内的"承租权"，其权利价金表现为向出租人所支付的首期租赁价金。因此在这种"买断"的前提下，承租人不仅享有自用权利，而且还享有转租、抵押等处分权利。（盛开涛，2000）

年租制是土地有偿使用的一种新兴方式，它是为了弥补出让等制度的不足而产生的，对于工农业项目的基础建设、居住用地的普通住宅用地及教育、科技、文化、卫生、体育等用地，确实无力承担巨额出让金的，可以推行年租制；商业用地，高级居住区及其它高档消费用地则不宜推行年租制。

2、刘福垣：土地没必要批租50年、70年，而应改年租、月租

国家计委经济研究所所长刘福垣撰文说，根据中国住宅目前的产权结构和经济水平，我国住宅改革的基本思路10年前就有人提出正确可行的方案。这个方案是住宅分配纳入货币工资，停止实物分配，以租为主，租售并存的流通体制。做为一个发展中国家，市场经济正在形成，一般工薪阶层只能租商品房，并且以租政府住宅为主，购买者是高收入阶层。

当前的房地产产权结构是：(1)土地是国家的；(2)城市配套的公共基础设施是政府的；(3)建筑产品的地上住宅是政府的、建筑开发商的或私人的。

土地没必要批租50年、70年，而应改年租、月租，配套费作为一种变相税，也没有必要一次交50年、70年的，也应改为月税、年税。这两项降下来，住宅价格就会降下来了。加之政府所有的住宅出租时不按市场利率定租率而按劳动寿命折算租税率，租金也降下来了。城市居民在目前基本收入水平不动也租得起买得起。这种改革不难。

3、王爱国：应从土地批租到土地租赁

上海社科院王爱国提出，我国目前采用的土地批租办法，利在可以在短时期内筹措到大量的城建资金。弊在现期损失了因市场竞争带来的增加效益，长期损失了因土地增值带来的追加效益。浦东在城市土地建设起步时，它是适宜的，现在浦东已完成了城市土地建设的"原始积累"，继续采用这种原始的土地批租办法就不适宜了。

城市土地价格由两个部分组成。一个部分是政府作为城市土地建设者，它为城市工商业发展提供非赢利的城市土地，这部分价格是城市土地租赁价格，它是以城市工商业对城市土地价值的实际消耗为依据的。因此也是政府维持城市土地简单再生产资金的来源；另一个部分是工商企业作为城市士地使用者，它为获得不同等级的城市地产还得支付一部分竞争代价。批租价格中有少量的竞争代价，市场价格中有多量的竞争价格。两部分价格之和才是城市土地批租价格或城市土地市场价格。当然后两种价格，只有在政府能提供足够的，可自由选择的城市地产时才会不存在。但在市场经济条件下是不可能的。所以，在浦东新区完成城市土地建设"原始积累"的现在，城市土地批租确实过时了。政府可以根据自己的客观意图，有计划、有目标的建设城市土地，将城市土地分解为城市地产上市拍卖。政府拍卖城市地产后获得的城市土地市场价格，城市土地租赁价格收人，由土地管理部门用来维持城市土地简单再生产，其它收入由财政部门用来作为基础设施新的投资。这样就能确保浦东土地持续发展。

建立城市土地租赁制度，关键是城市地租价格的计算，目前城市地租的计算是不合理的，一般是按照企业的经济效益按比例提成。这里面有斜率和企业的经济效益问题。这就是说企业没有经济效益也应交纳地租，斜率是企业经济效益越高，它应交纳的地租率也越高。因为城市土地体现的是基础设施的综合价值。市中心的企业消耗的城市土地价值也偏高。建议政府采用城市土地租赁价格公式测算城市地租。因为城市土地在政府连续投资的建设下，城市土地价值会连年增长。所以化一次性批租为分年分月征租更为合理，这样，城市地租还可以根据城市土地发展情况调整。政府只有有了稳定的资金来源，浦东土地才可持续发展。诚然，迅速建立城市土地租赁制度，也是浦东新区宏观治理城市土地的最佳途径。