我所在的综合开发研究院，曾给一个城市作旅游规划咨询时发现，这个城市的一个风景名胜区竟由园林局、宗教局、旅游局和文物局四家在管理。这种体制下，怎么可能经营得好呢？

条块分割，是迄今我国城市公共经济实行的管理模式，水、电、气、热、通讯、道路分属不同的行政管理部门。其中邮电、通讯、电力等实行条条管理，地方政府几乎没有任何管理权；水、气、热、道路等以块块管理为主，立项、计划权等集中在城市建设行政主管部门。政府作为垄断经营者，把公共产品的生产任务和公共服务的提供任务，垄断性地分配给公营企业，如指定的自来水公司、独家环保队等。

在公路、桥梁、路灯、公园等公共领域都有一个自上而下、上下对口的庞大行政网络，统一下辖各自领域里众多的专业性公营企业，如电业局下辖从变电所到供电所全套的维修服务专门企业。这些行政网络垄断了整个行业的经营活动，"建管一体、养管一体、管修一体"，其他经营主体很难介入。它们自然就没有了外部竞争压力，结果是公营企业整体运营成本高、质量水平低、经营管理效率低。

在日本公共设施的经营方式中，有一种"公设民营"的委托方式。即是指场馆作为城市公共设施建设，建成之后委托民间单位负责管理、经营。庞大的建设费用由财政承担，而经营工作则委托有能力的民间单位来承担，这种办法已成为日本城市公共设施运行的一种模式。

在美国，吸引民间企业经营公共设施，甚至在一些政府专门的机构世袭领地里展开竞争的做法，被克林顿向全美公务人员推荐。

"九五"以来，我国市政公用行业普遍进行了企业经营机制改革。市政公用行业的企业由传统的全民所有制向以公有制为主体、多种经济成份共同发展的体制转变。近年来，市政公用行业不仅出现了中外合资、中外合作的企业，而且股份制、股份合作制及私人企业也已经在城市供水和公交行业出现，一些城市还实行了股权或收益权、经营权的有偿出让等投资建设合资合作经营管理的方式，调动了社会各方面参与市政公用设施建设和管理的积极性。

一、襄樊：就具体项目设独立企业

汉江大道的改造是襄樊市有史以来最大的城建项目，需拆迁居民房屋5716户，拆迁总面积近38万平方米。建成后有公共设施329亩、绿地面积112.5亩、居住用地148亩，新建5个风景区，将是一个集商务、办公、高档居住、文物古迹与传统文化保护、游览为一体的景观大道。

市里同时成立了汉江大道改造工程指挥中心和汉江大道建设经营中心，后者是独立的企业法人，工作职责：一是拆迁安置；二是道路、上下管网建设；三是风景区建设；四是拍卖土地和房屋开发。市政府对建设经营中心的政策是3个字："借、生、还"，即市政府投资多少钱，开发中心要通过拍卖土地、房地产开发及收取行政性规费还多少钱。

资金主要来源是贷款。贷款将通过三个渠道归还，一是政府贴息；二是政府在房地产开发中的各项行政性规费由经营中心收取，直接用于汉江大道建设；三是出卖土地和开发商品房。商品房的开发将采取定向开发，除了楼层和风格严格按照总体规划，市民要多大的房，就盖多大房。

汉江大道起步区属三类地段，过去20万元一亩无人问津，现在游园小区刚建好，每亩70万元，武汉、广东10余家开发商抢着要。

二、张家港：组建"城投"公司

江苏省张家港市通过组建城市投资发展有限公司，推进了城市建设的产业化运作，较好地解决了城建资金缺口大的难题。城市道路、桥梁、广场等公用设施的建设，过去均由政府包办，或者采取"谁家孩子谁家抱"的办法，公用设施完善后，土地升值的效益却往往被房地产开发商占有。随着城市建设规模的扩大，政府投入有出无进，包袱越背越重，甚至造成欠债。

据法律之星消息，1998年上半年，张家港市组建了城市投资发展有限公司，简称"城投"公司，负责实施城市公用设施项目，同时经营城建资源、资产，统一拍卖城区建设土地，收取配套费和土地升值后的效益，并对房地产业实行行业管理。"城投"公司组建第一年就获得收益6200万元，第二年1至10月收入近5000万元。还清了前几年的城建欠债2000万元，又投入资金加快了城建进度。

"城投"公司的运作，为城建产业化踩出了一条新路。张家港市今年又成立了港城运输公司、路桥公司、能源公司等企业化实体，盘活了城建投人这一块资金，实现了良性循环。

三、长沙：城投公司法人化

2000年8月，长沙市委、市政府提出，对城市建设投资公司、环路公司等政府的融资结构实行法人化、业主化经营，自我举债、自我还贷、自我建设、自我发展、自我承担经济责任和效益责任。今后的城市建设资金，也将由上述公司作为主要筹资主体。

《三湘都市报》何晋文报道，为了壮大其实力，市委、市政府还决定将市政府大院、原建委机关大院的土地使用权、房屋产权以及市自来水公司、第一、二污水处理厂、市固体垃圾处理厂等市政公用企事业优良资产都划入了市城建投资公司，增加其净资产7.2亿元。

同时，市委、市政府决定将政府建设的公用设施项目有形和无形资产经营权打捆进入该公司。如五一路、解放西路、蔡锷南路、白沙路两侧50米范围内户外广告经营权、市政道路、电线杆及路灯广告经营权都归口市城建投资公司。仅此一项，又可为该公司每年创造近千万元利润。

四、泰安：城建国资公司向社会出让股份

泰安市城建国有资产经营有限公司代表政府，面向社会企业、个人和团体放开城市基础设施和公用事业建设、经营市场，寻求投资合作伙伴，并分别将筛选出的热电厂、自来水厂、煤气储备站、液化气站等10个项目，资产5.75亿元，招商或出让10%-100%的股份搞合作建设，广泛吸纳各种经济成分的资金投入城市公用基础设施建设。

泰安市城建国有资产经营有限公司，代表政府经营城市公用事业、建筑、建材、房地产开发等11家权属企业的国有资产，并独立承担公共基础设施建设和市重点工程建设。作为独立法人，城建国资公司统一负责管理经营权属企业的优势资产和分散、低效的流动资金，取得金融机构的授信，以固定资产和各种政府收费权、预期收益做担保，代政府举债，获得急需的城市建设流动资金，使资金在流动中变现、升值，实现城市建设的滚动发展，自求平衡，良性循环。

五、上海：从"多元化"到"四分开"

康燕在《解读上海》中，回顾了上海城建投融资体制改革的进程：

80年代中期，上海市政府批准成立上海"久事"公司，作为"94专项"的总账房，负责筹措资金、项目管理、综合开发经营和统筹还款，开创了城市基础设施利用外资的新格局。

1992年上海市成立了"城市建设投资"公司。在原城市建设基金会的基础上，本着"自借、自用、自还"的原则，实现融资、投资、还债的有效互动。虽然体现了政府的调控目标，但其行为方式已发生重大变革，企业行为取代了政府行为。

建立投融资体制是一项充满巨大风险的系统工程。"久事"公司、"城投"公司的作用毕竟只是微观层面的单兵突进，难以构筑起良性循环的体制性框架。

1995年9月14日一次市委常委会上，黄菊提出："目前上海城建最大的问题不是资金筹措，而是还款问题。目前，筹资还债责任过度集中在城投公司，也就是背在市政府身上。四年时间，城投公司举债本息上百亿元，这么大的资金量怎么筹措，又怎样来还款？"黄菊提出要建立有效的建设资金筹措和还款机制。市级城市基础设施建设的投资和还贷主体从单一转变为多元。在'九五'期间，要转变投资和还贷主体，形成多元投资还贷的格局，要充分发挥上投公司、上海实业公司、浦东发展银行、城市合作银行、联和投资公司和锦江等六大集团的经济实力和融资功能，开拓他们的潜力。国外发行债券、借款，可以搞共同基金；把兼并的企业改组包装后到海外上市；可通过国内银行的筹资渠道，扩大人民币资金筹措；可结合旅游开发，承担部分基础设施建设。要分工承担'九五'城建资金的筹措和投资任务，并建立城建资金调度联席会议制度，定期协调。调动区县参与中心城区基础设施建设的积极性。探索利用外资的新途径，参照国际大都市的惯例，按市场需求放开对城市基础设施的收费，理顺价格，集中管理，统一收取，逐步规范化，统一规划。发挥各个方面参与城市建设和积极性，统一组织工程实施。"

2000年8月，总投资达100亿元的沪青平高速公路、同三国道（上海段）、宰奉金高速公路、外环线越江隧道工程、卢浦大桥等五大项目向社会招商获得重大突破。中国造船总公司、爱建信托投资公司、茂盛集团，以及建工集团和城建集团等成为投资主体，并分别成立独立的项目公司。他们将在项目建成若干年后，将运营权交还给政府。从而形成"市场化运作、项目化建设、投资者回报、社会化管理"的全新局面。标志着上海投融资体制改革又将出现新的突破。

就在《解读上海》出版之际，上海城建投融资体制改革又有了新的进展：2000年2月28日，市政府通过了关于以投资、建设、运营、监管"四分开"为核心的轨道交通投融资体制改革方案，同年4月28日，申通公司、地铁建设公司、地铁运营公司和现代轻轨交通运营公司同时成立，揭开了投融资体制改革的序幕。

据2001年4月27日的《文汇报》，上海地铁运营管理竞争格局在2001年可以形成，由香港地铁和上海现代轻轨发展有限公司合作，而上海地铁运营公司将与新加坡地铁合作，为争取明珠线的经营管理权竞争。

六、市政投资经营的新模式

最近以来，越来越多的城市和城区政府在决策公共设施上马的同时，便未雨绸缪，预先考虑今后的经营体制。关于这个问题的论述最近也常见于报端。综合开发研究院谭刚博士对此有系统见解，他从六个方面勾勒出建立以市政设施资产化经营为主要内容的投资经营新模式：

1、参照国际惯例，探索新模式。

目前国外对城市基础设施的建设与经营，普遍采取以下几种作法：

（1）国有公营模式。即政府投资兴建并拥有基础设施产权，国有企业或准国有部门按商业化原则经营。包括制定明确的经营业绩目标，并赋予相应的管理与财务主权，其中对基础设施的经营性收费以抵补成本为原则。这种模式主要适用于自来水、电力、城市道路等领域。

（2）国有私营模式。即政府以所有者身份，委托或授予非国有公司（经营者）全面经营和维护国有基础设施的租赁合同或特许权，包括新设施的建设、融资，以及按BOT方式或类似协议而拟定的建造、经营新设施的合同协议。目前这种模式在收费公路、发电厂、供水及卫生设施等领域取得成功。

（3）私有私营模式。即针对可以由私营企业提供服务的基础设施，允许私营企业或者以直接投资建设增量设施的方式，提供相应的基础设施服务；或者以收购、受让等剥离原来公有股权的方式进入市场，提供竞争性服务。目前这种模式主要应用于电话、电力等基础设施部门。

我们认为，近期可参照前两种模式，中长期可进一步试行后一种模式，结合中国城市市政建设经营的具体情况，努力探索并建立适应中国国情的城市市政设施建设经营模式。

2、在政府与企业建立委托代理新关系。

政府授权或委托国有公司统一负责市政设施的建设、经营与维护，从政府各职能部门分散投资、松散管理的政府行为，转变为公司集融资、建设和经营相结合的统一的企业行为，从而形成政府与企业的委托建设、代理经营的新型关系。

这样，第一可基本上克服和解决政府多头管理、分散操作产生的各种问题；第二可运用公司机制，增强城建资金融资能力，提高市政建设投资、经营效率；第三改变目前市政设施光有投入却无产出的状况，通过建设与经营的统一，培植超大型国有企业集团；第四可吸取国际上各种投资与经营模式的不同优势，与国际惯例接轨。

3、积极开展市政设施的资产化经营。

激活增量盘活存量，以少量的国有资产吸引并控制多量的非国有资产，满足城市经济快速发展对市政建设的需要。为此可选择试点项目，由政府拨出必要的启动资金给资产经营公司，由其向国内外融资完成建设。当项目建设进展到一定程度时，该公司即可转让部分股权套取现金，用此现金又可开工建设另一市政工程项目。

4、按市场规则运作。

被授权或被委托的国有专业型大公司，在全面承担市政设施的建设与经营过程中，应遵循商业化原则和竞争机制，按市场规则运作。在筹集市政建设资金时，采取多种形式的融资方式，其中特别应在存量城市基础设施的资产经营方面探索新的融资方式。在组织市政工程建设时，应当通过招投标方式，依靠竞争机制择优选择承建商。在经营市政设施、提供市政服务时，按市场化原则，分别采取自营或转让经营权（如承包、租赁）等不同方式，实现市政设施的资产化经营。

5、开展市政建设融资体制创新。

市政工程建设投资大，周期长，回收慢，这就决定市政工程建设在利用财政拨款的同时，还要善于使用现代化的金融衍生工具。

（1）力争发行市政建设债券。以地方财政担保，向中央申请发行地方性市政建设债券，解决市政建设投资需求量多，资金缺口大的矛盾。

（2）大型市政建设项目要充分利用BOT、ABS等融资方式。BOT是目前大型建设项目经常采用的一种特许经营方式。ABS是指以目标项目所拥有的资产为基础，以该项目资产的未来预期收益为保证，通过在国际资本市场发行高档债券来筹集资金的一种项目融资方式。

6、完善政府对市政设施建设经营的监督管理。

政府在授权或委托国有专业大公司负责市政设施的建设与经营之后，仍需强化在管理、监督方面的政府行为。一是明确政府各职能局对市工程管理的职责，按工程建设分阶段管理，做到各司其职。计划部门负责项目的立项和审批、规划国土部门负责管理土地征用、建设部门负责工程管理与招投标工作、财政局负责财务监督。二是按市政建设与经营程序，协调政府有关职能部门的管理权限，避免重叠交叉或管理脱勾现象，尽快形成与市场经济相适应的市政建设管理体制。三是制定扶持和鼓励政策，使受托开展市政设施投资建设和经营管理的公司尽快成为市政建设领域的国有大型集团。