改革开放以来，外资已经进入了我国许多一般性竞争行业，由于城市基础设施建设周期长、投资回收率低等特点，总体上外资进入较慢较少。且主要是在部分沿海城市进行，其中供水和地铁是最大的两项，占利用外资总额的40％左右。

国家对于外资进入基础设施领域已有鼓励政策，如1997年颁布的《中华人民共和国公路法》，就规定可将公路收费权转让给国内外经济组织。1999年，国家发出了《关于扩大外商投资企业从事能源交通基础设施项目的税收优惠规定适用范围的通知》，将过去在沿海地区使用的政策扩大到全国范围。目前对于外商投资于其他基础设施部门，也陆续出台或正在酝酿一些鼓励政策，如北京市轻轨交通建设就对此有所计划。主要是中央政府从国际金融组织、商业银行、外国政府按照一定利率，借贷一定期限的资金用于城市基础设施建设，目前利用世界银行贷款是最大的外资来源，其次是亚洲开发银行的贷款，两者占到建设市政公用设施利用外资额的近38％。

1999-2000年全国建设系统利用第四批日元贷款，分别安排城市供水、污水处理和轨道交通等11个项目贷款金额1081亿日元（约合9亿美元）。成都市采用BOT方式，引进外资1亿美元。安徽省利用德国、荷兰、西班牙政府贷款和亚行贷款，共引进外资4000万美元，建设城市市政公用设施取得成效。

2000年5月27日，建设部发布施行《关于城市市政公用事业利用外资暂行规定》，规定涉及的"城市市政公用事业"，包括城市供水、供热供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、市容环境卫生、垃圾处置和园林绿化；

规定所称"利用外资"包括借用国外贷款和吸收外商投资。而借用国外贷款包括外国政府贷款、国际金融组织贷款和国际商业贷款；吸收外商投资包括外商直接投资（含中外合资、中外合作、外商独资股份制企业及合作开发）和外商其他投资（含外商购买中方的股票及其他）。"国际金融机构"包括国际货币基金组织、世界银行贷款、亚洲开发银行融资，中国各地城市政府最为熟悉的当属世界银行贷款。

本节即以世行贷款为例，探讨城市公用设施利用国际金融机构贷款的问题。

一、世行概况

世界银行集团目前由国际复兴开发银行(即世界银行)、国际开发协会、国际金融公司、多边投资担保机构和解决投资争端国际中心五个成员机构组成。总部设在美国首都华盛顿。

世界银行成立于1945年12月27日，1946年6月开始营业。凡是参加世界银行的国家必须首先是国际货币基金组织的网员国。世界银行通过担保或供给网员国长期贷款，以促进网员国经济发展及国际收支平衡。

世界银行按股份公司的原则建立，重要事项都需网员国投票决定，投票权的大小与网员国认购的股本成正比。世界银行每一网员国拥有250票基本投票权，每认购10万美元的股本即增加一票。美国认购的股份最多，有投票权226178票，占总投票数的17.37%，对世界银行事务与重要贷款项目的决定起着重要作用。我国认购的股金为42.2亿美元，有投票权35221票，占总投票数的2.71%。

世界银行的最高权利机构是理事会，由每一网员国选派理事和副理事各一人组成。任期5年，可以连任。

　世界银行贷款对象是网员国官方、国营企业、私营企业。若借款人不是政府，则要政府担保。贷款多为项目贷款，用于工业、农业、能源、运输、教育等诸多领域。世行只提供项目建设总投资的20%～50%，其余部分由借款国自己筹措，即我们通常所说的国内配套资金。借款必须专款专用，借款国必须接受世行监督。贷款期限20～30年左右，宽限期5～10年。贷款利率比市场利率要低一些，对贷款收取的杂费也较少，只对签约后未支付的贷款收取0.75%的承诺费。但手续繁琐，要求严格，一般需要一年半到两年的时间。

世界银行的贷款程序：

1、项目的选定

作为项目周期的第一阶段，项目的选定至关重要，能否从借款国众多的项目中选出可行的项目，直接关系到世界银行贷款业务的成败，因此，世界银行对项目的选定工作历来非常重视。世界银行对项目的选定主要采取几种方式：①与借款国开展各个方面的经济调研工作；②制定贷款原则，明确贷款方向；③与借款国商讨贷款计划；④派出项目鉴定团。

2、项目的准备

在世界银行与借款国进行项目鉴定，并共同选定贷款项目之后，项目进入准备阶段。

在项目准备阶段，世界银行会派出由各方面专家组成的代表团，与借款国一起正式开展对项目利用贷款的准备工作，为下一阶段的可行性分析和评估打下基础。项目准备工作一般由借款国承担直接和主要责任。

3、项目的评估

项目准备完成之后，即进入评估阶段。项目评估基本上是由世界银行自己来完成的。世界银行评估的内容主要有五个方而，即技术、经济、财务、机构、社会和环境。

4、项目的谈判

项目谈判一般先由世界银行和借款国双方商定谈判时间，然后由世界银行邀请借款国派出代表团到华盛顿进行谈判。双方一般就贷款协议和项目协定两个法律文件的条款进行确认，并就有关技术问题展开讨论。

5、项目的执行

谈判结束后，借款国和项目受益人要对谈判达成的贷款协定和项目协定进行正式确认。在此基础上，世界银行管理部门根据贷款计划，将所谈项目提文世界银行执行董事会批准。项目获批准后，世界银行和借款国在协议上正式签字。协议经正式签字后，借款国方面就可根据贷款生效所需条件，办理有关的法律证明手续并将生效所需的法律文件送世界银行进行审查。如手续齐备，世界银行宣布贷款协议正式生效，项目进入执行阶段。

6、项目的后评价

在一个项目贷款的账户关闭后的一定时间内，世界银行要对该项目进行总结，即项目的后评价。通过对完工项目执行清款，进行回顾，总结项目前几个周期过程中得出的经验和教训，评价项目预期受益的实现程度。

在我国，一般是由国家财政部出面与世界银行签署贷款协议并承担偿还债务的义务。国家财政部再分别与各个项目省的财政厅签署转贷协议。

二、中国利用世行贷款的基本情况

中国与世界银行的合作已有20年的时间，经过中国政府和世界银行的共同努力，目前中国已成为世界银行最重要的合作伙伴之一。世行在华贷款项目涉及农业、林业、水利、扶贫、工业、能源、交通、教育、卫生、城建和环境保护等国民经济的各个重要领域。从地区上看，世行贷款已遍及全国29个省、市和自治区。

总体来看，中国利用世行贷款具有以下特点：

1、起步晚，发展速度快

1981财年中国只有1个世行贷款项目，贷款规模2亿美元，20年来世行共向中国提供贷款支持了230多个项目，贷款总额340多亿美元，中国的贷款总额在世行各借款国中名列第一，正在实施的项目有110多个。

2、贷款结构趋于硬化

1981年以来，世行在中国贷款支持了几十个教育、卫生和扶贫项目，这些项目对中国的发展作出了重要贡献。然而，随着中国从国际开发协会毕业（人均国民生产总值超过785美元），世行不再为中国提供软贷款，而国际复兴开发银行硬贷款的利率相对比较高，对中国继续借世行贷款做社会项目形成了一定制约。会对农业和社会发展项目产生相当的冲击。

世行一直在积极争取利用双边发展机构的赠款来软化国际复兴开发银行的硬贷款利率。

3、贷款部门结构中，基础设施项目所占比重不断扩大

农业及社会发展项目所占比重相对有所下降。到1995年6月30日，农业利用世行贷款所占比重27．6%，基础设施项目所占比重53%。近年来，能源、交通和工业类项目已成为世行贷款的主体。

4、在世行贷款项目和贷款额增加的同时，项目准备和管理的难度也在增加

一则由于项目的内容和建设方案设计日趋复杂，项目涉及的地区和部门越来越多，各方面利益矛盾突出，增加了协调的难度；二是有些项目，世行在政策的变化和经济改革上的要求增多，加上其他一些因素的影响，这无疑也增加了项目准备和管理的难度。

以石家庄城市交通项目为例：2001年4月，世界银行执行董事会批准向石家庄市提供1亿美元的贷款用于城市交通项目。这是世界银行在华北地区投放贷款建设的首个城市交通项目，也是石家庄市迄今为止利用外资金额最大的项目。

石家庄城市交通项目于1995年6月开始运作，1997年9月经国家计委批准立项，2001年1月通过世界银行评估。该项目总投资22．39亿元人民币，其中利用世行贷款1亿美元。项目分5年实施，从2001年开始，预计到2006年6月30日竣工。这一项目的实施将完善石家庄市二环路以内的城市路网结构，加强自行车和行人道路系统的建设，提高交通系统运行效率的基本目标，在节省市民出行时间、降低出行费用、增加道路安全系数及机动车尾气减排等方面取得明显效果，使石家庄市的基础设施建设取得新的突破。（据石家庄城市交通项目办公室提供的信息，新华网石家庄王海忠4月10日电）

预计2002至2004三个财政年度里，世行对中国的贷款额度将在30亿美元左右，用于大约30个项目。世行在城市发展领域的投资不断加大，目前有15个贷款项目正在实施，贷款总额约20亿美元，这些项目分布在中国一半以上的省市自治区，项目内容包括城市公用设施的机构建设和管理、污水和垃圾处理、空气污染治理、城市扶贫、住房和土地市场开发等。

三、世界银行贷款项目还贷风险分析

北京第二外国语学院旅游外经系白远，通过若干利用世行贷款中不成功项目的分析，提出了四条风险防范措施：

第一条，改变投资体制，实行市场机制

必须改变国家和地方政府既是担保人又是投资者和还贷者同时又是管理者的多重身份，成为真正意义上的名义担保人。由于世界银行的贷款只对国家，所以国家作为担保人的角色还无人替代。然而政府作为投资者和还贷者的角色完全可以由项目投资的企业本身、其它组织机构以及私人团体来承担。换句话说就是将世行项目推向市场，由市场来解决必需的配套资金并承担还贷的义务。作为投资者和还贷者的企业，完全可以自行向银行贷款或通过发行股票筹资，自负盈亏。

第二条，鼓励私营部门的参与

目前世界各国都在积极尝试鼓励私人资本更多地参与世行的项目，这也是世行为之努力的目标之一。在竞争日益加剧的全球环境下，高效率的基础设施服务成为一个重要的成功因素。我国的基础设施需求巨大，而要满足这些需求仅仅靠公共部门的资金和管理能力是不够的，只有在私营部门作用显著扩大和基础设施商业化条件下才能满足。

第三条，发挥非政府组织(NGO)的作用

世界银行在其驻成员国的代表处中，有72个代表处都任命了非政府组织联络官员。世行在其1997年财政年度批准的业务中有47%涉及非政府组织的参与。目前我国的非政府组织发展水平较低，因而其发挥的作用也相当有限。这种状况应逐步得到改善，这主要是由于随着全球经济一体化程度的提高，私有资本、技术和信息逐渐成为经济发展的重要因素时，国家的作用在许多场合越来越模糊，而非政府组织则替代国家更多地扮演了国际经济事务合作者的角色。

第四条，减少不必要的中间环节

鼓励和支持私营部门和非政府组织参与世界银行项目，既可以扩大政府与各方面的合作，充分发挥各方面的积极因素，又可以避免国家与各级政府参与世行项目带来的某些弊端。

这些弊端包括，多头投资和多层领导带来的管理问题：责任不清，用人混乱，行政指示代替科学的管理等；支出问题：不必要的中间环节造成的费用增加，加大企业和群众还贷的负担；还贷问题：由于政府承担了最终的还贷义务使企业和个人的利益与还贷无关，因而企业的积极性就会大大降低，增加了还贷的风险。

四、利用世行贷款的操作建议

水利部外资办公室胡文俊通过对水利行业利用世行贷款的分析，提出了利用世行贷款的六条建议

第一，认真研究好政策，做好项目的选择和准备

做好世行项目的选择、准备和申请工作。在项目投资方面，合理规划政府的财政拨款和贷款的投资组成，进而客观分析项目的还贷能力。在贷款条件方面，积极申请利用全球环境基金(GEF)赠款或争取其他多边、双边赠款或优惠贷款来支持世行贷款项目，以软化世行的硬贷款。在项目前期准备中，也可积极向世行、GEF、联合国开发署以及其他多边或双边机构争取符合其政策的赠款，聘请国内外咨询专家进行项目准备，向世行和有关机构提交符合其要求的报告，积极促进项目的批准和实施。

第二，健全完善管理机构

世行项目一般规模大、涉及面广，常常需要跨地区、跨部门、跨行业的协作。参加贷款管理的既有中央、地方各级政府管理机构，也有设计、施工、咨询服务等企事业单位。各级政府部门对项目的管理要遵循"统一领导，归口管理，分工合作，各司其职"的原则，根据项目的具体情况可设项目领导小组和中央、省级、市级项目办公室，各方面都要在明确分工和责任的基础上相互配合，密切协作。

第三，加强项目单位自身建设

大多数项目单位在项目过程中要组织完成或承担大量的报告编写、翻译、招标采购、合同管理、财务管理以及项目完成后的运行管理等工作。随着世行业务权力的下放，项目单位将承担更多的诸如标书及合同前审等工作，同时将对项目担负更大的责任，这都要求其不断地加强自身的建设。项目单位要组织精干的内部机构，既要注意利用曾做过世行项目人员的丰富经验，又要注意培养一批既懂专业又熟悉世行贷款业务和国际惯例，并且具有较高外语水平和计算机水平的年轻业务骨干。

第四，加强行业人力资源共享和业务交流

中央行业部委或省级主管世行贷款的部门平时应积累并建立精通世行贷款及涉外工程业务的专家人才库，及时推荐给新做世行项目的单位，为其项目的准备及执行提供所需要的咨询和服务。另外，还可适时组织项目单位和有关机构进行项目研讨、培训或交流，以相互借鉴，共同提高。

第五，认真做好招标采购和支付报账工作

项目的招标采购应做到"三要"，即采购准备要早，协凋要好，范本、制度要配套。一般在项目准备阶段，项目单位就要做好合理的采购计划，确定适当的采购方式，并组织专家把关做好招标文件的编制。要严格按照国家新颁发的《中华人民共和国招标投标法》和财政部及世行的有关规定和要求，进行招标采购工作。项目单位的财务人员要保持和招标采购及合同管理人员的联系，充分考虑工程、货物、咨询等不同类型的支付特点，做好合理的报账计划，督促并做好向世行报账的准备工作，及时完成报账支付，最大程度地降低未支付资金承诺费，提高资金效益，促进项目的顺利实施。

第六，认真做好项目竣工验收和后评价工作

在项目执行末期，项目单位就要着手收集、整理资料，密切配合世行专家编写竣工报告，并配合世行做好竣工验收工作。在验收后，项目单位还要组织有关专家做好后评价工作，总结项目经验和教训，以改进以后的工作并为新的项目提供借鉴和参考。另外还要坚持对项目进行长期的监测工作，解决和处理执行中遗留的问题，保证项目充分发挥预期效益。